III OSK 694/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1976/17 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1976/17, oddalił skargę A. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego wnioskiem A. K. odmówił ww. przyznania uprawnień kombatanckich. Na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...], utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję własną o odmowie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich. Orzeczenie stało się ostateczne i nie było przedmiotem skargi do Sądu administracyjnego. W dniu [...] maja 2005 r. skarżący złożył wniosek o uchylenie ostatecznej decyzji organu w trybie art. 154 K.p.a. Po rozpatrzeniu sprawy organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia [...] października 2005 r., odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz decyzji ją poprzedzającej. Na skutek skargi A. K. na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2793/05, oddalił skargę. Wnioskiem z dnia [...] września 2007 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił wznowienia postępowania. To postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Kierownika Urzędu z dnia [...] marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1012/08, orzekł o oddaleniu skargi na przedmiotowe postanowienie. W dniu [...] czerwca 2011 r. został wniesiony przez skarżącego kolejny wniosek doprecyzowany pismem z dnia [...] lipca 2011 r. jako: "wniosek o wzruszenie decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w myśl art. 145 kpa § 1 pkt 5". Organ po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2011 r., orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego wniosku. Kolejne postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego (wniosek doprecyzowany pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. z którego wynika, że jest to wniosek złożony w trybie art. 154 K.p.a.) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2013 r., postępowanie umorzył. Wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2571/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na wskazane wyżej rozstrzygniecie z dnia [...] września 2013 r. Następnie na skutek złożenia przez skarżącego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1919/14, uchylił wyrok z dnia 11 marca 2014 r. i stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] września 2013 r. wskazując, że przedmiotowa decyzja: "wydana została mimo braku wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy". Z uwagi na powyższe organ wezwał A. K. do złożenia wyjaśnień dotyczących charakteru wniosku z dnia [...] września 2013 r. Strona poinformowała organ, że jest to: "kolejny wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich określonych w ustawie z dnia 24 stycznia 1991 r., z racji przebywania w obozie przejściowym w [...] w 1940 r.". Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., umorzył postępowanie w sprawie wniosku strony dotyczącego przyznania uprawnień przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz.U z 2016 r. poz. 1255 ze zm.) – dalej: "ustawa o kombatantach". A. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że nie zgadza się z wydaną decyzją. Podkreślił, że w sposób jasny i czytelny sygnalizował swoje żądanie przyznania mu uprawnień kombatanckich. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa skarżącego w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich została rozpatrzona decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Z uwagi zatem na fakt, że sprawa dotycząca przyznania uprawnień przewidzianych w przepisach ustawy o kombatantach, została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, organ uznał, że postępowanie zainicjowane kolejnym wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. jest bezprzedmiotowe. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się A. K. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zasadniczo zarzucił naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz niewskazanie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (niewyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na wniesienie skargi z uchybieniem terminu lub ewentualnie o oddalenie. Wnosząc o oddalenie skargi organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Stwierdził, że w niniejszej sprawie zarówno organy jak i Sąd zobligowane były do uwzględnienia stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1919/14, w którym Sąd ten m. in. wskazał, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2013 r. jest nowym wnioskiem skarżącego, sporządzonym na urzędowym formularzu, będącym podaniem o przyznanie uprawnień kombatanckich. Powyższa ocena Sądu obligowała organ do uznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. za wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich. A w razie gdyby organ miał w tym zakresie wątpliwości zobligowany był do podjęcia stosownych czynności wyjaśniających intencje wnoszącego podanie. W niniejszej sprawie organ wystąpił do skarżącego o jednoznaczne stanowisko jak ww. wniosek ma być kwalifikowany. Jak wynika z pism z dnia [...] lipca 2016 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2016 r. i z dnia [...] września 2016 r. wolą skarżącego było, aby wskazany wniosek rozpoznać jako wniosek o przyznanie skarżącemu uprawnień kombatanckich. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Szef Urzędu do Spraw Kombatantów zasadnie umorzył postępowanie wszczęte wskazanym wyżej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Na przeszkodzie bowiem do jego rozpoznania stała ostateczna decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów z dnia [...] kwietnia 2005 r., którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż organu z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich z tytułu przebywania w obozie w [...]. Sąd meriti podkreślił, że wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r. wszczynał postępowanie w tej samej sprawie, która zakończona została wskazaną wyżej decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że ww. decyzja odnosi się do tej samej osoby skarżącego, w obydwu przypadkach występuje tożsamość przedmiotu, którym jest sprawa przyznania skarżącemu uprawnień przewidzianych w przepisach ustawy o kombatantach; stan prawny w zakresie przesłanek przyznania uprawnień kombatanckich, jest identyczny, jak również nie uległ zamianie stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygania w obydwu sprawach. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1257 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 oraz art. 134 § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, mimo że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy oraz bezzasadne oddalenie skargi, a mianowicie: 1) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niewykorzystanie wszelkich możliwości zebrania istotnych informacji dotyczących sprawy oraz poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy - istnienia tożsamości przedmiotowej spraw zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów z [...] kwietnia 2005 r. oraz zakończonej ostateczną decyzją Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2017 r.; 2) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art, 77 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł ustalając tożsamość przedmiotową spraw objętej postępowaniem zakończonym ostateczną decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz zakończonym ostateczną decyzją Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2017 r. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, zaś na podstawie art. 135 P.p.s.a., o uchylenie decyzji wydanej w I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) – dalej: "ustawa COVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzeniem z dnia 3 listopada 2021 r. skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie było możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do kwestii, czy wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r. (błędnie wskazany przez Sąd pierwszej instancji jako wniosek z dnia [...] sierpnia 2013 r.), wszczynał postępowanie w tej samej sprawie, która zakończona została decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2005 r., a co za tym idzie, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania i zasadne było jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania w oparciu o wyżej przytoczoną regulację nie niesie żadnych skutków materialnoprawnych dla strony, lecz wywiera inny skutek prawny tj. skutek procesowy - rozstrzygnięcie to kończy postępowanie administracyjne bez rozstrzygnięcia sprawy co do istoty sprawy. Następuje tak, ponieważ organ ustala, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania i na tym etapie kończy się zawisłość sprawy w danej instancji. Tym samym uznaje się, że ze względu na określone przeszkody, niepozwalające na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe - brak bowiem materialnoprawnych podstaw do dokonania władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Skutki decyzji umarzającej postępowanie mają zatem charakter procesowy i prowadzą do zniweczenia dotychczas toczącego się postępowania (por. wyrok NSA z 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1088/17, LEX nr 3112041). Forma decyzji administracyjnej została w tym wypadku przez ustawodawcę zastrzeżona intencjonalnie, aby móc zapewnić stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia pełną możliwość dochodzenia swoich praw. Umożliwia ona uruchomienie trybu kontroli decyzji przez drugą instancję i późniejsze ewentualne wniesienie skargi do sądu administracyjnego (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk A. Krawiec, M. Kamiński, T. Kiełkowski, Postępowanie administracyjne, Wyd. I, Warszawa 2013 r., s. 296). Do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego z przyczyn przedmiotowych należy niewątpliwie zaliczyć fakt istnienia w obiegu prawnym ostatecznej decyzji wydanej w tożsamej sprawie. Tożsamość spraw, tj. tożsamość sprawy, która została zakończona wydaniem decyzji ostatecznej oraz sprawy objętej wnioskiem o wszczęcie postępowania oznacza, że w obu tych sprawach musi zaistnieć tożsamość podmiotowa - występują te same strony w obu sprawach, jak i przedmiotowa - sprawa dotyczy tego samego przedmiotu. Jest to rozumiane jako tożsamość żądania w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym - przy czym ten ostatni warunek dotyczy regulacji prawnej, na podstawie której decyzję wydano, a która to regulacja wpływa lub może wpływać na zasadność roszczenia zgłoszonego na nowo. W razie zaistnienia takiego stanu rzeczy, tj. ustalenia, że postępowanie, które zostało wszczęte na wniosek strony lub z urzędu było już przedmiotem rozstrzygnięcia organu decyzją ostateczną w niezmiennym stanie prawnym, obliguje organ do umorzenia wszczętego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3648/18, LEX nr 2799085). Jak wynika z treści decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lutego 2005 r., skarżący wystąpił o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w obozie przesiedleńczym, jednakże spotkało się to z odmową organu rozpoznającego wniosek. Na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję własną o odmowie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich. Wskazane orzeczenie stało się ostateczne i nie było przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W odniesieniu zaś do wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r., to bez wątpienia jest on podaniem o przyznanie uprawnień kombatanckich. Do wniosku załączone zostały dokumenty (m.in. życiorys, zeznania świadków), co nie pozostawia żadnych wątpliwości odnośnie intencji wnoszącego podanie. Zainicjowanie postępowania administracyjnego przy zaistnieniu tożsamości stosunków administracyjnoprawnych oznaczałoby jednoczesne potencjalne naruszenie stanu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) powstającego w momencie "ostateczności decyzji". Zarówno doktryna jak i orzecznictwo wypracowały jednolite stanowisko uznając, że jeżeli w obrocie prawnym istnieje już ostateczna decyzja administracyjna dotycząca podmiotowo i przedmiotowo tego samego zdarzenia prawnego, kolejne postępowanie w tej samej sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe i w konsekwencji należy je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Sprawa administracyjna, która staje się przedmiotem postępowania, musi mieć charakter otwarty w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe, (por. M. Romańska Komentarz do art. 105, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019). Ewentualne procedowanie przez organ w takiej sprawie i wydanie decyzji administracyjnej merytorycznie kończącej postępowanie stanowiłoby naruszenie tej zasady. Wydanie decyzji, w sprawie, w której wydano już decyzje ostateczną oznaczałoby wydanie orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. - naruszenie zasady res iudicata (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1503/20, LEX nr 3149896). Jak wywiedziono wyżej, zawisła przed organem sprawa z wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r. jest tożsama ze sprawą rozpatrzoną w postępowaniu zainicjowanym przez skarżącego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2004 r., gdyż w obu sprawach występował ten sam podmiot (skarżący), ten sam przedmiot – postępowanie w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich, tożsamy stan prawny oraz niezmieniony stan faktyczny sprawy mający dla jej rozstrzygnięcia istotne znaczenie. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną i prawomocną decyzją. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postępowanie w tym stanie rzeczy należało umorzyć. Dalsze prowadzenie postępowania i wydanie decyzji in merito zaowocowałoby powstaniem decyzji obarczonej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W realiach sprawy zastosowanie przepisu art. 105 § 1 K.p.a. należy uznać za prawidłowe - nie ma bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, naruszyły prawo. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.