II GSK 2454/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Lidia Ciechomska – Florek (spr.) Sędzia del. NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 1 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 344/17 w sprawie ze skargi K. A. na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa Podlaskiego z dnia 29 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 344/17, oddalił skargę K.A., na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa Podlaskiego z dnia 29 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia: K.A. (dalej: skarżąca) w dniu 6 grudnia 2016 r. złożyła wniosek w ramach naboru nr 1/2016 prowadzonego w ramach Lokalnej Strategii Rozwoju Stowarzyszenia "Lokalna Grupa Działania - Tygiel Doliny Bugu" na operacje z zakresu poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020: Rozwój przedsiębiorczości na obszarze wiejskim objętym strategią rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność przez podejmowanie działalności gospodarczej. Złożony projekt dotyczył Wypożyczalni Rusztowań Budowlanych. Wniosek przeszedł pozytywnie ocenę formalną zgodności operacji z celami Lokalnej Strategii Rozwoju 2014 - 2020 Stowarzyszenia "Lokalna Grupa Działania - Tygiel Doliny Bugu" oraz zgodności operacji z Programem PROW 2014-2020. Skarżąca otrzymała 35 punktów w ramach oceny w zakresie spełnienia przez operację lokalnych kryteriów. Wniosek nie otrzymał punktów w zakresie zastosowania rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub klimatu. Pismem z 13 lutego 2017 r. skarżąca została poinformowana, że operacja nie mieści się w limicie środków wskazanych w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia. Orzekając na skutek protestu skarżącej Zarząd Województwa Podlaskiego pismem z dnia 19 marca 2017 r. oddalił go. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozdziale VII Zakresu rzeczowo-finansowego operacji w części 7.1 Zestawienia przewidywanych wydatków niezbędnych do realizacji operacji wyszczególniła jedynie zakup rusztowań budowlanych bez wykazania kosztów kwalifikowanych związanych z zastosowaniem rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub klimatu. Uzasadniając oddalenie skargi K.A. na negatywne rozpatrzenie protestu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z Lokalnymi Kryteriami Wyboru stanowiącymi Załącznik nr 2.1 do Procedury ustalania lub zmiany kryteriów wyboru operacji, w części 3.1.1.Tworzenie i rozwój przedsiębiorstw na terenie LGD - PROW, na etapie oceny wniosków przewidziano weryfikację m.in. kryterium "Operacja przewiduje zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub klimatu". LGD premiuje operacje, w ramach których planuje się zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub klimatu. Punkty przyznaje się, jeżeli w zestawieniu rzeczowo - finansowym wykazane zostaną koszty kwalifikowalne związane z zastosowaniem rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub klimatu. Skarżąca w złożonym biznes planie, w rozdziale VII Zakres rzeczowo-finansowy operacji w zestawieniu niezbędnych wydatków wskazała jedynie zakup rusztowań budowlanych o wartości 111 000 zł. Mając przy tym na uwadze, że cały projekt zmierzał do rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wypożyczaniu rusztowań budowlanych, tego typu przedsięwzięcie nie tylko nie sprzyjało ochronie środowiska, ale mogłoby powodować negatywny wpływ na to środowisko. WSA podkreślił, że wybór lokalnej strategii rozwoju (LSR) dokonany został w drodze konkursu ogłoszonego i przeprowadzonego przez Zarząd Województwa, na podstawie uchwały Komisji powołanej przez Zarząd. W wyniku przeprowadzonego konkursu, Województwo Podlaskie podpisało ze Stowarzyszeniem "Lokalna Grupa Działania - Tygiel Doliny Bugu" umowę o warunkach i sposobie realizacji strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez lokalną społeczność, na mocy której Stowarzyszenie zobowiązało się do realizacji celów i wskaźników wynikających z LSR, w tym naboru wniosków w ramach wsparcia realizacji operacji LSR. Tym samym, Stowarzyszenie miało legitymację do opracowania procedury oceny i wyboru operacji w ramach wdrażania LSR na lata 2014-2020 oraz Lokalnych Kryteriów Wyboru. Dokumenty te były wiążące przy ocenie składanych wniosków, nie tylko dla Stowarzyszenia i Zarządu Województwa, ale również sądu administracyjnego. Poza tym sądowym wzorem kontroli są również regulaminy i inne dokumenty konkursowe, w ramach których zgłoszono wniosek. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zestawienie pytań i odpowiedzi, opracowane przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie było i nie jest dokumentem wiążącym, dotyczącym dokumentacji konkursowej. We wskazanym piśmie zawarte były jedynie wskazówki, które powinny ułatwić opracowanie i złożenie wniosku, jednakże zastosowanie się do nich, nie mogło być oceniane w aspekcie spełnienia lub też nie, warunków przewidzianych w dokumentacji konkursowej. Na skarżącej ciążył obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Przy tym Skarżąca przystępując do konkursu winna znać jego zasady. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad stosować. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wywiodła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: a. na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej: p.p.s.a.) poprzez niestwierdzenie, iż ocena projektu skarżącej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż "prawo" jako wzorzec kontroli w niniejszej sprawie stanowi ustawa, inne przepisy powszechnie obowiązujące, jak również regulamin konkursu wraz z powołaniem się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, na przepisy art. 37 ust. 1, 38 ust. 1, 39 ust. 1 i 2 oraz 41 ust 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), co stoi w oczywistej sprzeczności i potwierdza niezastosowanie przepisu art. 30a ustawy ustawy wdrożeniowej, który stanowi, iż realizacja rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2015 r. poz. 378 ze zm.; dalej: ustaw z 2015 r. o rozwoju lokalnym) , a jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie - na zasadach określonych w ustawie wdrożeniowej, a wobec tego nie mogą mieć zastosowania przy ocenie wniosku skarżącej przepisy powołane przez Sąd pierwszej instancji, bowiem powyższe kwestie dotyczące wyboru projektów reguluje art. 17 i następne ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym, i co należy podkreślić, do oceny projektu skarżącej nie ma zastosowania regulamin konkursu, bowiem swoistym regulaminem jest dokument "Lokalnej Strategii Rozwoju" (LSR), na podstawie którego winien zostać oceniony wniosek skarżącej, co potwierdza brzmienie art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym; b. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, co zostało odzwierciedlone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), co stoi w oczywistej sprzeczności i potwierdza niezastosowanie i pominięcie przepisu art 22 ust. 8 ppkt 2a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym, który stanowi, iż przy weryfikacji przez Stowarzyszenie "Lokalna Grupa Działania - Tygiel Doliny Bugu", jak również przy ponownej ocenie projektu w zakresie kryteriów i zarzutów Zarząd Województwa Podlaskiego, powinny mieć zastosowanie art. 6 i art. 7 k.p.a, a ich nie zastosowanie doprowadziło do zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji błędnego poglądu, iż organy mogą działać poza prawem, gdyż wystarczającym jest, by kwestionowane przez skarżącą kryterium dotyczące ochrony środowiska zostało ogłoszone i podane do wiadomości dla wszystkich, by uznać jego zgodność z prawem, czyli że istnienie wady kryterium można zalegalizować poprzez powzięcie o tej wadzie informacji przez skarżącą, a przystąpienie przez nią do konkursu, miałoby oznaczać zaakceptowanie wad konkursu. Zdaniem skarżącej, taki pogląd w państwie prawa, jest nie do zaakceptowania, bowiem zasada równego dostępu do pomocy nie może być rozumiana w ten sposób, że będzie legitymizowała zidentyfikowaną wadliwość prawa konkursowego. Prowadziłoby to bowiem do absurdalnej sytuacji, w której niezgodne z prawem postanowienie konkursowe jest tolerowane tylko dlatego, że znajduje zastosowanie do wszystkich uczestników konkursu. Skarżąca stoi na stanowisku, iż zbadanie zgodności regulaminu konkursu oraz procesu wyboru operacji z prawem powszechnie obowiązującym leży w zakresie działania sądów administracyjnych i skontrolowanie przez Sąd działalności organów zgodnie z art. 6 k.p.a., winno doprowadzić do zmiany wadliwego prawa konkursowego, a nie sanowania wadliwej dokumentacji i procesu wyboru. c. art 174 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji (vide str. 9 uzasadnienia) błędnego poglądu, iż prowadzenie działalności gospodarczej polegające na wypożyczaniu rusztowań budowalnych jest przedsięwzięciem nie tylko nie sprzyjającym ochronie środowiska czy klimatu, ale mogłoby powodować negatywny wpływ na to środowisko, co narusza art. 7 k.p.a., bowiem w aktach sprawy brak było dokumentów, czy opinii potwierdzających powyższą przyjęcie tezy, jak również zawarte na str. 11 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia stwierdzenia, iż "byłoby trudno znaleźć wydatki, wspierające ochronę środowiska" naruszyło również przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w którym nie wykazano wypożyczalni rusztowań budowlanych jako przedsięwzięcia potencjalnie wpływającego na środowisko oraz jest potwierdzeniem, iż Sąd pierwszej instancji nie zapoznał się z uzasadnieniem skargi, bowiem skarżąca na str. 11-12 opisała na czym będzie polegała ochrona środowiska w przypadku prowadzenia wypożyczalni rusztowań. d. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niespełnienie przesłanek określonych w tym przepisie i niezbadanie istoty sprawy oraz nie odniesienie się do trzech zarzutów podniesionych przez skarżącą (tj. zarzutu nr f/), g/ oraz i/), mających kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, gdyż odnosiło się do operacji jakie winny zostać wybrane do dofinansowania e. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. w zw z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w treści uzasadnienia wyroku wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w skardze mających wpływ na wynik sprawy (a w szczególności do zarzut nr f/, g/ oraz i/) oraz odniesienie się do pozostałych zarzutów w sposób lakoniczny, nie wyjaśniając przyczyn rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. f. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie, przez Sąd pierwszej instancji, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, pomimo, iż podczas oceny wniosku skarżącej pominięto § 2 ust. 2 umowy o warunkach i sposobie realizacji strategii Rozwoju Lokalnego kierowanego przez społeczność nr [...] pomiędzy Województwem Podlaskim, a Stowarzyszeniem "Lokalna Grupa Działania — Tygiel Doliny Bugu", który zawiera wyjaśnienie co jest Lokalną Strategią Rozwoju (LSR). Umowa wskazuje jednoznacznie, iż LSR wraz z załącznikami tj. załącznikiem nr 1: Procedura aktualizacji LSR, załącznikiem nr 2: Procedury dokonywania ewaluacji i monitoringu LSR, załącznikiem nr 3: Budżet LSR, załącznikiem nr 4: Plan działania oraz załącznikiem nr 5: Plan komunikacji SLGD "Tygiel Doliny Bugu" stanowi załącznik nr 1, a wobec tego poza wszelką wątpliwością pozostaje fakt, iż dokument pod nazwą: "Załącznik nr 2.1 do Procedury ustalania lub zmiany kryteriów wyboru operacji", na podstawie którego operacja skarżącej nie otrzymała 10 pkt w zakresie rozwiązań chroniących środowisko, nie stanowi LSR, co potwierdza naruszenie art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym, poprzez jego niezastosowanie, bowiem Rada winna dokonać wyboru operacji na podstawie kryteriów wyboru określonych w LSR, a nie na podstawie zapisów innego dokumentu, nie przywołanego w ustawie. Wymaga podkreślenia, iż zastosowanie kategorycznego brzmienia powołanych przepisów winno skutkować, wybraniem przedmiotowego projektu do dofinansowania, bowiem operacja skarżącej jest zgodna z LSR i kryteriami wyboru określonymi w LSR. Z uwagi na redakcję art 21 wyżej przywołanej ustawy, ocena wniosku skarżącej winna nastąpić na podstawie kryteriów wyboru określonych w dokumencie LSR, czyli zapisów zawartych na str. 67 i 68 w Lokalnej Strategii Rozwoju z dnia 8 grudnia 2016 r., gdzie przedmiotowe kryterium zostało opisane w zacytowany poniżej sposób: "LGD chce, żeby przedsiębiorstwa stosowały rozwiązania sprzyjające ochronie środowiska naturalnego oraz klimatu" i dalej "Zgodnie z założeniami strategicznymi w ramach tego przedsięwzięcia w szczególności wspierane będzie podejmowanie i rozwijanie działalności gospodarczej wedle kryterium tworzenia miejsc pracy oraz premiowania przedsiębiorstw, które będą stosowały rozwiązania sprzyjające: ochronie środowiska naturalnego oraz klimatu w zakresie instalacji OZE, segregacji odpadów itp.", czyli w związku ze spełnieniem przez skarżącą warunków zawartych w Lokalnej Strategii Rozwoju tj. prowadzeniu segregacji odpadów po podjęciu działalności gospodarczej, winno doprowadzić do pozytywnej oceny wniosku skarżącej i wyboru operacji do dofinansowania. Przeprowadzenie oceny wniosku skarżącej niezgodnie z trybem i zasadami określonymi w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym, jest równoznaczne z przeprowadzeniem oceny w sposób sprzeczny z prawem; g. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie, przez Sąd pierwszej instancji, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo w ocenie wniosku skarżącej nie zastosowano Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2014-2020 Załącznik Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 17 marca 2015 r., który w szczególności na str. 166 zakłada, iż "Wybór projektu do dofinansowania w ramach realizacji LSR nastąpi na podstawie stopnia spełnienia lokalnych kryteriów wyboru, które określone zostaną w poszczególnych LSR zgodnie ze zdiagnozowanymi na jej obszarze potrzebami oraz celami RPOWP. (...) Kryteria wyboru premiować będą projekty w największym stopniu przyczyniające się do osiągnięcia założonych celów i wskaźników LSR.", a poprzez to nie wybrano projektu skarżącej, pomimo spełnienia wszystkich kryteriów wyboru określonych w LSR; h. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji twierdzeń Zarządu Województwa Podlaskiego, iż wytyczne Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przywołane w skardze przez skarżącą nie były dokumentami wiążącymi, które powinny ułatwić opracowanie i złożenie wniosku (vide str. 12 uzasadnienia orzeczenia), co stanowi naruszenie art. 14 ust. 4 ppkt 9) Ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności w zw. z § 5 ust. 1 ppkt 28 Umowy o warunkach i sposobie realizacji strategu Rozwoju Lokalnego kierowanego przez społeczność nr [...] z dnia 17 maja 2016 r. pomiędzy Województwem Podlaskim, a Stowarzyszeniem "Lokalna Grupa Działania — Tygiel Doliny Bugu", bowiem pominięte przepisy wyraźnie wskazują, iż stosowanie tych wytycznych jest obowiązkiem organów i winny być one uwzględnione na każdym etapie konkursu, wobec tego poza wszelką wątpliwością pozostaje fakt, iż do tzw. "Premii" nie ma zastosowanie pojęcie kosztu kwafikowalnego, i w związku z tym niedozwolone jest używanie takiego pojęcia na jakimkolwiek etapie konkursu; i. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie, przez Sąd pierwszej instancji, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, pomimo, iż przy ocenie wniosku skarżącej pominięto i nie zastosowano Umowy o warunkach i sposobie realizacji strategii Rozwoju Lokalnego kierowanego przez społeczność nr [...] z dnia 17 maja 2016. pomiędzy Województwem Podlaskim, a Stowarzyszeniem "Lokalna Grupa Działania — Tygiel Doliny Bugu", a w szczególności § 10 pkt 4, gdzie zawarto, iż "Kryteria wyboru operacji zawierają niebudzący wątpliwości interpretacyjnych szczegółowy opis wyjaśniający ich znaczenie oraz sposób oceny". Naruszenie to ma związek z art 4.3. ppkt) 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym oraz w zw. z art 9 ust. 2 ppkt) 1 ustawy wdrożeniowej, w zw. art 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006. Powyższe przepisy nałożyły na Zarząd Województwa Podlaskiego obowiązek przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów, spełniających warunki określone w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego tj. że kryteria te zapewnią, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, czyli w tym przypadku LSR oraz będą przejrzyste. Za Słownikiem Języka Polskiego słowo przejrzysty oznacza czytelny, zrozumiały, jednoznaczny. Natomiast w zakresie kwestionowanego kryterium zastosowano do oceny wniosku skarżącej określenie: "Opis/uzasadnienie kryterium: LGD premiuje operacje, w ramach których Wnioskodawca planuje zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub klimatu. Punkty przyznaje się, jeżeli wnioskodawca w zestawieniu rzeczowo - finansowym wykaże koszty kwalifikowalne związane z zastosowaniem rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub klimatu." Tak sformułowane kryterium w zakresie operacji 3.1.1. na podjęcie działalności gospodarczej tzw. "Premie", jest niemożliwe do zrealizowania, bowiem ani wniosek o przyznanie pomocy, jak również biznesplan nie posługują się zwrotem: "zestawienie rzeczowo-finansowe" (nie ma również takiej tabeli), jak też do "Premii" nie znajduje zastosowania, pojęcie kosztu kwalifikowalnego. Zestawienie rzeczowo-finansowe i pojęcie kosztu kwalifikowalnego występuje jedynie w przepadku zupełnie innej operacji związanej z rozwijaniem działalności gospodarczej tj. nabór 2/2016 (vide część B.5. wniosku o udzielenie pomocy na rozwijanie działalności), w którym to skarżąca nie brała jedna udziału; j. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji, iż możliwe jest używanie nieprecyzyjnych określeń, budzących wątpliwości, jak również zastosowanie definicji, które nie przystają do danego rodzaju konkursu tj. naruszenie art. 9 ust. 2 ppkt) 1 Ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych perspektywie finansowej 2014-2020, w zw. art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Wyprowadzanie do kryterium związanym z ochroną środowiska niedozwolonych pojęć, które nie mają zastosowania do danego programu, narusza reguły przejrzystości i równego dostępu do pomocy, gdyż uczestnicy konkursu nie mogą domniemywać "co autor miał na myśli" wypełniając wniosek, bowiem jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 12 marca 2013 r. — sygn. akt II GSK 234/13: "Wszelkie luzy interpretacyjne w zakresie treści kryteriów oceny projektów zawartych w Regulaminie konkursu oraz “twórcza interpretacja" zapisów Podręcznika kwalifikowania wydatków są niedopuszczalne właśnie z tego względu, że te źródła prawa, na których stosowanie strona godzi się przystępując do konkursu, tylko wtedy mogą stanowić zgodny z prawem wzorzec oceny, gdy są zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zatem, ich niejednoznaczność powoduje, że ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo, bowiem prawo powszechnie) obowiązujące tj. u.z.p.p.r. wymaga równego dostępu do pomocy i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie. Ustalanie przez organ oceniający treści reguł stosowanych przy ocenie w drodze wykładni właściwie wyklucza uznanie, że są one przejrzyste." Za niedopuszczalne wobec tego, należy uznać obciążenie skarżącej, negatywnymi skutkami nieprecyzyjnych sformułowań kryterium, a wręcz takich, których nie da się zastosować przy operacjach związanych z podejmowaniem działalności gospodarczej tzw. "Premie", a tym bardziej dokonywanie interpretacji zapisów procedury, czy też jej uszczegóławianie, przez Zarząd Województwa Podlaskiego w informacji o wyniku rozpatrzenia protestu, a następnie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu orzeczenia. Sąd w uzasadnieniu orzeczenia na str. 11 potwierdził, iż Lokalne Kryteria Wyboru posługują się sformułowaniem zestawienia rzeczowo-finansowego, a przecież ani wniosek ani biznesplan nie zawierają takiego określenia. Należy podkreślić, iż za przygotowanie i realizację dokumentów do programów operacyjnych odpowiedzialne są instytucje zarządzające, którym jest w przypadku regionalnego programu operacyjnego Zarząd Województwa; k. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie, przez Sąd pierwszej instancji, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, pomimo, iż do oceny wniosku skarżącej nie zastosowano art. 57 ustawy wdrożeniowej, bowiem Zarząd Województwa Podlaskiego winien ponownie niezależnie sprawdzić złożony przez skarżącą wniosek w zakresie spełniania kryteriów wyboru, a nie poprzestać na dokonaniu analizy oceny przeprowadzonej podczas posiedzenia Rady Stowarzyszenia "Lokalna Grupa Działania — Tygiel Doliny Bugu" z dnia 6 lutego 2017 r., czym pozbawił skarżącą prawa do dwuinstancyjności, bowiem jak wskazał NSA w orzeczeniu z dnia 30 czerwca 2010 r. — sygn. akt II GSK 673/10: prawo do dwuinstancyjności wynika z ogólnych zasad sprawiedliwości proceduralnej z Konstytucji RP. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, zaprezentowane na str. 13 uzasadnienia, iż organ negatywnie rozpoznając protest nie dokonuje ponownej oceny projektu, a jedynie sprawdza zgodność z prawem przeprowadzonej już oceny, należy uznać za wadliwe i potwierdzające fakt niezastosowania art. 57 ustawy wdrożeniowej, bowiem ocena zgodności z prawem przeprowadzonej oceny jest zarezerwowana dla sądów administracyjnych, natomiast rozpatrzenie protestu powinno polegać na ponownej ocenie projektu, jako że jest to jedyny i zarazem pełny środek odwoławczy w ramach postępowania konkursowego, który ma umocowanie w przepisach powszechnie obowiązujących; l. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez nie stwierdzenie, przez Sąd pierwszej instnacji, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, pomimo, iż do oceny wniosku skarżącej nie i zastosowano art. 58 ust. 1. ppkt) 1 wdrożeniowej, przejawiającym się brakiem szczegółowego odniesienia się przez Zarząd Województwa Podlaskiego do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w proteście, przez ich pominięcie, co doprowadziło do naruszenia zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, natomiast niepełne i lakoniczne uzasadnienie informacji o wyniku rozpoznania protestu naruszyło zasadę rzetelnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania i uniemożliwiło skarżącej zapoznanie się z argumentacją organu ją wydającego, a w konsekwencji pozbawiło możliwości pełnego ustosunkowania się do stanowiska organu w niniejszej skardze. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego: a. naruszenie § 5 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. § 17 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iz w zakresie tzw. "Premii" znajduje zastosowanie pojęcie "kosztów kwalifikowanych", bowiem zaprzecza temu w sposób wyraźny sama redakcja naruszonych przepisów, gdzie wskazano, iż do operacji 3.1.1. koszty planowane muszą się mieścić w zakresie kosztów o których mowa w § 17 ust. 1, a zakres za Słownikiem Języka Polskiego to wyznaczenie granicy jakiegoś zasięgu, co nie oznacza, iż w przypadku "Premii" stosuje się pojęcie kosztu kwalifiko walnego, tylko że koszt musi się zawierać w katalogu kosztów kwalifikowalnych określonych w § 17 ust. 1. Stanowisko skarżącej potwierdza Instrukcja zamieszczona na: http:www.arimr.gov.pl/fileadniin/pliki/wnioski/PRO W 2014 2020 /Działanie1.2.9.2017/biznesplan Q6022017.pdf w której wskazano na str. 12, że w “Przypadku podejmowania dziaałności gospdoarczej wykaz kosztów stanowiących podstawę kalkulacji premii zawiera § 17 ust 1 rozporządzenia 19.2" a więc pominięto słowo "kwalifikowalny" i podobnie wskazano na http:prow.wrotapodlasia.pl/pl/leader.html gdzie w opisie operacji poddziałanie 19.2 podano, iż "Koszty kwalifikowalne obejmują koszty (nie dotyczy operacji na które pomoc jest przyznawana w formie płatności zryczałtowanej)" oraz stanowczo sprzeciwiają się temu Wytyczne Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi http:www.minrol.goy.pl/Wsparcie-rolnictwa/Program-Rozwoty-ObszarowówWiejskich-2014-202O/Rozwoj-“Lokalny"-Kierowany-przez-Spolecznosc-RLKS które stanowią, iż do tzw. Premii nie ma zastosowania pojęcie kosztu kwalifikowalnego, w wobec tego nie można używać takiego pojęcia do określania kryterium wyboru operacji. Obowiązek zastosowania Wytycznych Ministra został podkreślony przy piśmie z dnia 4 grudnia 2015 r. i następnie skierowany do Marszałków Województw, po to by doprowadzić do jednolitego i prawidłowego wykonywania zadań przez LGD, a nie przez wnioskodawców, jak wskazał Sąd I instnacji; b. naruszenie traktatowej zasady równości tj. art. 8 ab initio Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) — Dz. U. z 2004 r. Nr 90 poz. 846/2, po myśli którego we wszystkich swoich działaniach Unia zmierza do zniesienia nierówności. Zasada równego traktowania lub niedyskryminacji wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w różny sposób i by różne sytuacje nie były traktowane w identyczny sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione. Zasada ta sprzeciwia się, aby przyjęte kryteria prowadziły do różnego traktowania obywateli znajdujących się w porównywalnych sytuacjach bez obiektywnego uzasadnienia takiej różnicy (por. wyroki TSUE z dnia 12 września 2006 r. W sprawie C-300/04 Eman i Sevinger, Zb.Orz. str. 1-8055, pkt 57 a także z dnia 15 kwietnia 201 Or. w sprawie C-485/08 P publ. European Communities Wspólnoty Europejskiej: http://eur-lex.europa.eu/), a wobec tego wykazanie przez skarżącą zastosowania; rozwiązań sprzyjających ochronie środiwska naturalnego, nie mogło doprowadzic do nieprzyznania jej 10 pkt w zakresie kryterium ochrony środowiska. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Podlaskiego wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna skarżącej oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Tak określony porządek oceny zarzutów kasacyjnych nie może być zachowany wówczas, gdy między zarzutami procesowymi i materialnymi zachodzi taki związek, że zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego są nierozerwalnie złączone z zarzutami procesowymi, bo te drugie są pochodną lub konsekwencją pierwszych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącą, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny łącznie rozpozna obie grupy zarzutów kasacyjnych. Odnosząc się do pierwszej spośród przywołanych powyżej grup zarzutów kasacyjnych, których komplementarny charakter uzasadnia aby rozpoznać je łącznie należy stwierdzić, że zarzuty te nie są usprawiedliwione. Na wstępie podnieść należy, że wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej, zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny. Chodzi więc o to, aby nie pozostawiano żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane. Powyższe ma tę konsekwencję, że służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny - a w konsekwencji wyboru - projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności - gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów - niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyroki NSA z dnia: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17). W tym miejscu należy się odwołać do art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r., z którego wynika, że regulamin konkursu - o charakterze wiążącym zarówno dla ustanawiającej go właściwej instytucji, jak i dla podmiotów aplikujących w podlegającym regulacjom tego regulaminu postępowaniu konkursowym - powinien między innymi określać kryteria wyboru projektów oraz ich znaczenie. Kryteria wyboru projektów powinny być przy tym określone w sposób czyniący zadość przedstawionemu powyżej standardowi, a ich znaczenie, o którym również jest mowa w przywołanym przepisie, odpowiadać powinno celowi danego postępowania konkursowego. Konsekwencje wynikające z przedstawionego powyżej rozumienia przywołanej regulacji prawnej - do których w uzasadnieniu omawianych zarzutów kasacyjnych odwołuje się również skarżąca - nie uzasadniają jednak twierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 30a ust. 3 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 17 i nast. ustawy z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustawa z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem społeczności lokalnej nie jest aktem wyczerpującym i kompletnym w celu prawidłowego przeprowadzenia konkursu w ramach danego naboru. W związku z czym powołane przez Sąd pierwszej instancji przepisy art. 37 ust. 1, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej nie stoją w sprzeczności z art. 30a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. Na podmiocie przystępującym do konkursu ciąży natomiast obowiązek znajomości jego zasad, publikowanych i dostępnych dla wszystkich uczestników w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu chcąc uzyskać pomoc zobowiązany jest to wyrażenia akceptacji dla jego zasad, a w dalszej kolejności stosowania się do nich przede wszystkim poprzez obowiązek przygotowania dokumentacji aplikacyjnej. Braki w złożonej dokumentacji oraz jej niespójność muszą natomiast skutkować zakwestionowaniem spełnienia kryteriów dopuszczających, przez co oceniane są negatywnie. Uwzględniając powyższe zarzut podniesiony w ppkt a/ i g/ pkt 1 petitum skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut podniesiony w pkt 1 ppkt b/ i c/ skargi kasacyjnej skłania natomiast do następujących rozważań. Rozpoznawana sprawa dotyczyła naboru nr 1/2016 prowadzonego w ramach Lokalnej Strategii Rozwoju Stowarzyszenia "Lokalna Grupa Działania - Tygiel Doliny Bugu" na operacje z zakresu tematycznego poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020: Rozwój przedsiębiorczości na obszarze wiejskim objętym strategią rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność przez: podejmowanie działalności gospodarczej. Złożony projekt dotyczył Wypożyczalni Rusztowań Budowlanych. W myśl art. 11 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności wybór dokonywany był na podstawie uchwały Komisji, która przygotowuje i zamieszcza na stronie internetowej województwa listę ocenionych LSR zawierającą liczbę punktów otrzymanych przez poszczególne LSR oraz wskazanie, które LSR zostały wybrane (art. 11 ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym). Zgodnie z art. 12 wskazanej ustawy do postępowań w sprawach oceny spełniania warunków wyboru i w sprawie wyboru LSR nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, co tym samym czyni wskazany przez autora skargi kasacyjnej zarzut nieuzasadnionym. Stwierdzić przy tym należy, że uzasadnienie przedstawionego zarzutu jest na tyle lakoniczne, że nie pozwala na ustalenie, na czym w istocie polegało uchybienie przez Sąd pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej podnosząc, że w sprawie nastąpiło błędne niezastosowanie art. 6 i art. 7 k.p.a. nie precyzuje na czym zastosowanie powołanych przepisów prawa powinno polegać, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podjęcie szerszej polemiki ze skarżącym kasacyjnie w tym zakresie. Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji niewątpliwie zidentyfikował i wyjaśnił istotę sprawy tyle, że wyprowadzone przez Sąd wnioski różniły się od tych, którymi kierowała się skarżąca, składając protest, a następnie skargę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w treści uzasadnienia wyroku wszystkich zarzutów złożonych w skardze (pominięcie zarzutu nr f/, g/ oraz h/) oraz odniesienie się do pozostałych zarzutów w sposób lakoniczny, nie wyjaśniając przyczyn rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, że jest on nietrafny. Ocenę trafności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wypada rozpocząć od stwierdzenia, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzana przez sąd administracyjny kontrola procesu stosowania prawa polega na ocenie, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy. Innymi słowy sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych, a jedynie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ w postępowaniu administracyjnym ocenia legalność zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a jedynie granicami rozpoznawanej sprawy. Normatywnym wzorcem kontroli instancyjnej wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku jest art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa konieczne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, a więc zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Sporządzone według wymogów ustawowych uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także – zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził Sąd pierwszej instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Z tego też względu art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku pomija wymienione w tym przepisie elementy lub też, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., Nr 3, poz. 39). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt II FSK 1244/15). Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, co podnosi autor skargi kasacyjnej, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym bardziej, że zarzut naruszenia tego przepisu nie został połączony z żadnym innym przepisem p.p.s.a. lub procedury regulującej postępowanie konkursowe, natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera treść pozwalającą na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji jak również wyjaśnienie przyczyn rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów postawionych w ramach zarzutu podniesionego w ppkt f/ i i/ pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one nieusprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że według Lokalnych Kryteriów Wyboru stanowiących Załącznik nr 2.1 do Procedury ustalania lub zmiany kryteriów wyboru operacji, w części 3.1.1.Tworzenie i rozwój przedsiębiorstw na terenie LGD - PROW, na etapie oceny wniosków przewidziano weryfikację m.in. kryterium "Operacja przewiduje zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub klimatu", LGD premiuje operacje, w ramach których Wnioskodawca planuje zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub klimatu. Punkty przyznaje się, jeżeli wnioskodawca w zestawieniu rzeczowo - finansowym wykaże koszty kwalifikowalne związane z zastosowaniem rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub klimatu. Ochrona środowiska i klimatu jest ważnym elementem LSR, który zgłosili mieszkańcy podczas konsultacji. Powyższego zabrakło we wniosku skarżącej, w rozdziale VII Zakres rzeczowo-finansowy operacji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że polskie przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie implementuje regulacją rozporządzenie nr 1303/2013/PE i Rady (UE). Taki charakter przepisów pociąga za sobą konieczność wykładania przepisów regulaminu konkursu i wytycznych w zgodzie z przepisami tego rozporządzenia, które ma charakter ogólny. Z treści rozporządzenia nr 1303/2013/PE i Rady (UE) wynika, że istotą funkcjonowania funduszy, o których stanowią jego przepisy, jest osiąganie celów, dla których te powołano. Bez wątpienia z przepisów cyt. rozporządzenia wynika, że głównym zadaniem podmiotów dysponujących środkami funduszy jest ochrona budżetu Unii i realizowanie zadań zgodnie z celami jakie zostały przypisane dla każdego z funduszy, przy czym realizacja tych celów musi uwzględniać zasady efektywności i oszczędności. Do tych wartości wprost odwołuje się preambuła rozporządzenia, a także art. 125 ust. 3 lit. a/ pkt i/ tego aktu. Rozwinięciem tych założeń jest nakaz ustanowienia zasad odnoszących się do kwot, które mają być uznane jako wydatki kwalifikowalne przy rozliczaniu poszczególnych programów. Założenie w tym zakresie jest takie, by przekazane na te programy kwoty były skutecznie wykorzystywane na realizację inwestycji i płatności na rzecz ostatecznych odbiorców. Zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013/PE i Rady (UE) kwalifikowalność wydatków, w tym kosztów pośrednich, ma być ustalona w prawie krajowym, jeżeli nie zachodzą wyłączenia w tym zakresie i tej kwalifikowalności nie przesądza samo rozporządzenie nr 1303/2013. Takie uregulowanie zasad kwalifikowania m.in. kosztów pośrednich nie zmienia charakteru oceny sposobu ustalania takich kosztów. Celem ustanowionych reguł i zasad kwalifikowania kosztów jest dążenie do wykorzystania środków finansowych dla realizacji celu strategicznego danego programu przy minimalizacji kosztów tej realizacji, w tym kosztów pośrednich. Wychodząc z tej perspektywy, nie sposób za trafny uznać pogląd skarżącej, że dokument pod nazwą "Załącznik nr 2.1. do procedury ustalania lub zmiany kryteriów wyboru operacji", na podstawie którego operacja skarżącej nie otrzymała 10 pkt w zakresie rozwiązań chroniących środowisko, nie stanowi LSR, co stanowi naruszenie art. 21 ust. 4 ustawy z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. Odnosząc się do powyższego podkreślenia wymaga, że skarżąca w złożonym biznesplanie, w rozdziale VII Zakres rzeczowo-finansowy operacji w zestawieniu niezbędnych wydatków wskazała jedynie zakup rusztowań budowlanych o wartości 111 000 zł. Wydatki te nie mogą być kwalifikowane jako związane z zastosowaniem rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub klimatu. Mając przy tym na uwadze, że cały projekt zmierzał do rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wypożyczaniu rusztowań budowlanych, a typu przedsięwzięcie nie sprzyjało ochronie środowiska czy klimatu, ale mogłoby powodować negatywny wpływ na to środowisko, bez wykazania kosztów poniesionych na jego ochronę. Tym samym brak punktacji złożonego przez skarżącą projektu, w powyższym kryterium, świadczy o tym, że ocena wniosku dokonana przez pryzmat wymagań określonych w regulaminie w zakresie kosztów pośrednich, bez uwzględnienia zasad wynikających z rozporządzenia PE i Rady nr 1303/2013, stanowiłaby pominięcie wynikających z niego celów, i byłaby naruszeniem art. 65 w zw. z art. 67 rozporządzenia PE i Rady (UE) 1303/2013. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza nadto, że skarżąca decydując się na uczestnictwo w konkursie, działając na podstawie art. 20 i następne ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem społeczności lokalnej była świadoma ciążących na niej obowiązków związanych z koniecznością przygotowania odpowiedniej dokumentacji, w szczególności przygotowania biznesplanu, którego integralną część stanowi plan rzeczowo – finansowy, w którym ująć należało wydatki zaliczane do kosztów kwalifikowanych. Za nieuzasadniony uznać również należy zarzut skargi kasacyjnej podniesiony w ppkt h/ i j/ pkt 1 petitum. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jednostka wdrażająca program zobowiązana jest to stosowania wytycznych, które mają wiążący charakter, jednakże chodzi o wytyczne ministra właściwego do spraw rolnictwa i rozwoju wsi w ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej (art. 14 ust. 4 ustawy z 2015 r. o rozwoju lokalnym w zw. z art. 8 ust. 8 ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów). Tymczasem autor skargi kasacyjnej odnosi się do obowiązku przestrzegania wytycznych, które przybrały formę "broszury" zamieszczonej na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w formie zestawienia pytań i odpowiedzi mogących ułatwić wypełnieni wniosku. Wskazany przez autora skargi kasacyjnej dokument nie ma wiążącego charakteru. W pkt j/ /petitum/ skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 ppkt 1 ustawy wdrożeniowej przez to, że ocena została dokonana w sposób naruszający prawo, mimo że organ przeprowadził wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnił wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Treść tak skonstruowanego zarzutu nie znajduje żadnego odniesienia do treści zawartych w art. 9 ust. 2 ppkt 1 ustawy wdrożeniowej. Powołany przepis stanowi o zadaniach instytucji zarządzającej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w żadnym jej fragmencie nie nawiązuje do treści art. 9 ust. 2 ppkt 1 ustawy wdrożeniowej. Tym samym zarzut naruszenia cyt. przepisu, nie odnosi się do zasad ogólnych dotyczących wyłaniania projektów do dofinansowania nie poddawał się ocenie kasacyjnej. W ramach podniesionego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza nadto, że według art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej projekt to przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami, z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do objęcia albo objęte współfinansowaniem UE jednego z funduszy strukturalnych albo Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego. Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Natomiast w myśl art. 37 ust. 2 tej ustawy projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzanych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a/ rozporządzenia PE i Rady nr 1303/2013. W powyższym przepisie podkreśla się, że stosowane odpowiednie procedury wyboru i kryteria są niedyskryminacyjne i przejrzyste. Z regulacji tych wynika w sposób jednoznaczny, że postanowienia systemów realizacji programów operacyjnych nie mogą być tworzone i wykładane sprzecznie z aktami prawa powszechnie obowiązującego. Wnioskodawcy nie mogą ponosić skutków wadliwych uwarunkowań wynikających z systemu realizacji programu operacyjnego. Taki pogląd został wyrażony na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i zważywszy na wyżej przywołane normy prawne jest aktualny na gruncie ustawy wdrożeniowej (por. J. Jaśkiewicz, Komentarz do art. 6 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie pomocy finansowej w perspektywie finansowej 2014–2020, Lex/el oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Oznacza to, że postanowienia dokumentów systemu realizacji programu operacyjnego, które odnoszą się do reguł wyboru projektów muszą być jasne i jednoznaczne, określające w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy realizacji stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla organów je stosujących lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności czy bezstronności określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Według art. 41 ust. 2 pkt 7 tej ustawy regulamin konkursu określa w szczególności kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Zatem regulamin konkursu wraz z jego załącznikami – jako dokument systemu realizacji – nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie (w tym kryteriach) wyboru projektów. Wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów w pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17). Zasada przejrzystości reguł oceny projektów zawarta w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania – jak to już wyżej wskazano – obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia określa regulamin konkursu. Oznacza to, że kryteria wyboru projektów to inaczej warunki czy też wymogi stawiane uczestnikom konkursu, od spełnienia których zależy ocena i ewentualny wybór projektu do dofinansowania. Zatem zasada rzetelności wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymaga także zastosowania jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów. Reasumując stwierdzić należy, że uwzględniwszy art. 125 ust. 3 lit. a/ rozporządzenia ogólnego oraz art. 37 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej standardy wynikające z tych norm prawa powszechnie obowiązującego wymagają precyzyjnego określenia procedur konkursowych, gdyż uczestnik konkursu nie może domyślać się bądź domniemywać ciążących na nim obowiązków. Zważywszy na powyższe wymagało oceny, czy Lokalne Kryteria Wyboru posługiwały się sformułowaniem zestawienia rzeczowo-finansowego wraz z jego opisem i sposobem punktacji nastąpiło wystarczająco jasno, zrozumiale i precyzyjnie tak, aby można było przyjąć, iż spełnione zostały w tym zakresie zasady zawarte w art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Dokument pod nazwą "Lokalna Grupa Działania – Tygiel Dolny Bugu" z dnia 8.12.2016" stanowiący załącznik do uchwały nr W/XXII/135/16 Walnego Zebrania Członków Stowarzyszenia. Szczegółowe kryterium merytoryczne określone na str. 14 (k. 73 akt sądowych) wskazuje; operacja przewiduje zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub klimatu: "1) nie przewiduje - 0 pkt"; "2) przewiduje OZE, segregacja odpadów lub inne formy – 10 pkt". "(...) Punkty przyznaje się, jeżeli wnioskodawca w zestawieniu rzeczowo – finansowym wykaże koszty kwalifikowalne związane z zastosowaniem rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub klimatu." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany sposób oceny i sposób punktacji kryterium merytorycznego szczegółowego jest precyzyjny i przejrzysty. Odpowiada wskazanym wyżej regułom i zasadom przejrzystości i rzetelności. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że w sprawie naruszono art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Powyższe czyni nieuzasadniony zarzut podniesiony przez autora skargi kasacyjnej w pkt 2 ppkt b/ petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w ppkt k/ pkt 1 skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że jest on nieusprawiedliwiony. Za punkt wyjścia wskazać należy, że ustawa wdrożeniowa nie przewiduje możliwości odwołania na etapie oceny technicznej wniosku. W związku z tym dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, zawartego w zaskarżonym wyroku, koniecznym jest odniesienie się do regulacji prawnych dotyczących trybu wyboru projektów do dofinansowania. Chodzi tu o przewidziane w ustawie wdrożeniowej regulacje wskazujące na procedurę odwoławczą w przypadku negatywnej oceny projektu wybranego w trybie konkursowym. Z regulacji zawartej w art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej wynika, że właściwa instytucja ma obowiązek przeprowadzić wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz ma obowiązek zapewnić wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Stosownie zaś do treści art.37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący. Jednocześnie należy zauważyć, że jednym ze sposóbów do wyboru projektów do dofinansowania, jest przewidziany w art. 38 ust.1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, tryb konkursowy. Natomiast z treści art. 41 ust.1 ustawy wdrożeniowej wynika, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Regulamin ten stosownie do treści ust. 2 pkt 7 i pkt 10 w/w przepisu określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia oraz środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy. Z kolei z treści art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Z przedstawionych regulacji prawnych wynika, że ocena, czy wniosek nie zawiera braków formalnych lub oczywistych omyłek, dokonywana jest przez właściwą instytucję przed poddaniem wniosków ocenie, o której mowa w art. 37 ust.2 ustawy wdrożeniowej. Chodzi o ocenę pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, która dokonywana jest zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - przez komisję oceny projektów. Podkreślić należy, że dokument "Procedury oceny i wyboru operacji w ramach wdrażania LSR 2014-2020 Stowarzyszenia "Lokalna Grupa Działania – Tygiel Doliny Bugu", stanowiący załącznik do uchwały nr Z/XXX/60/16 z dnia 28.10.2016 r. Zarządu Stowarzyszenia "Lokalna Grupa Działania – Tygiel Doliny Bugu" w § 17 wskazuje na zasady złożenia protestu w rozumieniu rozdziału 15 ustawy wdrożeniowej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarówno ustawa wdrożeniowa, jak i powyższy dokument przewidują środek odwoławczy w postaci protestu. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 1 ustaw wdrożeniowej, w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Definicję "negatywnej oceny projektu" zawiera art. 53 ust. 2 ustawy, który stanowi, że negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny; 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w ppkt l/ pkt 1 skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że co prawda instytucja rozpatrująca protest nie odniosła się do wszystkich zarzutów protestu, jednakże uchybienie to nie miało wypływu na wynik sprawy. Zarząd Województwa Podlaskiego rozpoznając protest w ramach postępowania odwoławczego sprawdził przeprowadzoną przez Stowarzyszenie "Lokalna Grupa Działania - Tygiel Doliny Bugu" ocenę złożonego przez skarżącą wniosku w zakresie wysokości przyznanej punktacji biorąc pod uwagę wszelkie warunki formalne i merytoryczne, których spełnienie ciążyło na skarżącej, stwierdzając brak uchybień we wskazanym zakresie. Organ odwoławczy odniósł się nadto, do kluczowej kwestii rozpoznawanej sprawy, tj. wyszczególnienia w rozdziale VII Zakres rzeczowo – finansowy operacji w części 7.1 Zestawienie przewidywanych wydatków niezbędnych do realizacji operacji kosztów kwalifikowalnych związanych z zastosowaniem rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub klimatu, których skarżąca nie wykazała, dlatego też brak odniesienia się do wszystkich podniesionych zarzutów nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.