II GSK 641/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant asystent sędziego Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. T.S., W.R. Sp.j. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3105/16 w sprawie ze skargi T.S. i W.R. – wspólników G. s.c. T.S., W.R. na rozstrzygnięcie Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Centrum Projektów Polska Cyfrowa na rzecz G, T.S., W.R. Sp.j. w K. 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3105/16, oddalił skargę T.S. i W.R. - wspólników G. s.c. T.S., W.R. (obecnie G. T.S., W.R. Spółka jawna w K.) na rozstrzygnięcie Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "Likwidacja zagrożenia wykluczeniem cyfrowym poprzez budowę sieci NGA G. w północnej części woj. opolskiego", zgłoszonego w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa (POPC), I Oś priorytetowa: Powszechny dostęp do szybkiego internetu, Działanie 1.1. Wyeliminowanie terytorialnych różnic w możliwości dostępu do szerokopasmowego internetu o wysokich przepustowościach – w terminie określonym w ogłoszeniu o konkursie. Po dokonaniu oceny projektu oraz w oparciu o dokumentację załączoną do wniosku o dofinansowanie, pismem z 9 sierpnia 2016 r. nr [...] Centrum Projektów Polska Cyfrowa poinformowało skarżącą, że projekt otrzymał ocenę negatywną i tym samym nie został zatwierdzony do realizacji, gdyż nie spełnił kryterium merytorycznego nr 8 wskazanego w Kryteriach wyboru projektów formalnych i merytorycznych dla działania 1.1 POPC, tj. kryterium o nazwie "Ocena finansowa (przychody)" oraz kryterium nr 3 o nazwie "Wymagania dla sieci NGA-POPC". Do ww. pisma załączono karty oceny merytorycznej, w których eksperci wskazali przyczyny negatywnej oceny. W wyniku protestu skarżącej, Centrum Projektów Polska Cyfrowa rozstrzygnięciem z [...] listopada 2016 r. nr [...] poinformowało skarżącą, że protest nie został uwzględniony. Wyjaśniono, że ekspert weryfikujący zasadność protestu uznał negatywne opinie ekspertów dokonujących oceny projektu za zasadne, a negatywną ocenę wniosku za prawidłową. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca zarzuciła, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, to jest: 1) art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.) w zw. z pkt 8 kryterium merytorycznego wskazanego w Kryteriach wyboru projektów formalnych i merytorycznych dla działania 1.1 POPC (będących załącznikiem nr 9 Regulaminu konkursu do naboru nr [...]) - poprzez przekroczenie granicy dopuszczalnej oceny merytorycznej w ramach kryterium "Czy zaplanowane przychody są adekwatne do obszaru (ocena finansowa - przychody)"; 2) art. 61 ust. 8 lit. c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z dnia 17 grudnia 2013 r. nr 1303/2013, ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L. 2013.347.320, dalej rozporządzenie nr 1303/2013) w zw. z § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 16 września 2015 r. w sprawie udzielania pomocy na rozwój infrastruktury szerokopasmowej w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1466, dalej: rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 16 września 2015 r.) - poprzez uznanie, że przyznawanie dofinansowania skarżącej nie odbywało się w drodze indywidualnej weryfikacji potrzeb, podczas gdy warunki konkursu zakładają indywidualną weryfikację potrzeb, w konsekwencji czego bezpodstawnie zastosowano ogólnie, bo przedziałowo (15-20 lat) określony okres odniesienia wskazany w załączniku nr 1 do rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 480/2014 z dnia 3 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz.U.UE.L.2014.138.5, dalej rozporządzenie nr 480/2014) oraz w Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020; 3) art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zw. z Kryteriami wyboru projektów formalnych i merytorycznych dla działania 1.1 POPC (zał. nr 9 do Regulaminu konkursu) - kryterium merytorycznym nr 7 - efektywność realizacji projektu - poprzez nieprzejrzyste i nierzetelne określenie warunków konkursu i wskazanie okresu odniesienia, który skarżąca powinna zastosować podczas wypełniania wniosku o dofinansowanie, a także udzielanie w toku konkursu błędnych i sprzecznych, a przez to wprowadzających w błąd, informacji przez Centrum Projektów Polska Cyfrowa odnośnie do warunków konkursu oraz nieoznaczenie w regulaminie konkursu okresu odniesienia, jaki powinni zastosować wnioskujący przedsiębiorcy; 4) art. 37 ust. 1 oraz art. 46 ust. 3 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez przeprowadzenie wyboru projektu w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny, polegający na nieudzieleniu pełnej informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektu polegającego na zatajeniu przed skarżącą informacji o tym, że jeden z ekspertów I stopnia oceniający wniosek dokonał oceny pozytywnej projektu i wprowadzeniu ich w błąd poprzez celowe prezentowanie informacji w taki sposób, by skarżąca była przekonana o tym, że ocena negatywna została wystawiona przez wszystkich ekspertów oraz na dokonaniu oceny przez jednego z ekspertów II stopnia w sposób niepełny i nierzetelny, poprzez bezpodstawne ograniczenie oceny wyłącznie do jednego kryterium; 5) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a pkt (i) oraz (ii) rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez uznanie, że w ramach konkursu możliwe jest ustalanie wysokości dofinansowania z zastosowaniem metody luki w finansowaniu, podczas gdy z uwagi na charakter konkursu, nie ma możliwości obiektywnego określenia przychodów przez okres kilkunastu lat; 6) art. 37 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zw. z pkt 2.1.1 pkt 6) Wymagań dla sieci NGA-POPC stanowiących załącznik do Regulaminu konkursu poprzez przyjęcie, że obligatoryjne jest świadczenie usługi połączenia w trybie kolokacji, podczas gdy ww. postanowienie Wymagań NGA-POPC umożliwia rezygnację ze świadczenia danej usługi ze względu na wybraną technologię budowy sieci POPC; 7) art. 41 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zw. z treścią § 7 ust. 4 Regulaminu konkursu oraz Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie i Instrukcji wypełnienia Studium Wykonalności - poprzez zaniechanie wezwania skarżącej do usunięcia błędu formalnego w formie pisemnej, wobec powzięcia wątpliwości co do przyjęcia przez nią nieprawidłowego okresu odniesienia, tj. niezgodnego z treścią ww. Instrukcji, podczas gdy zgodnie z treścią § 7 ust. 4 Regulaminu nie zastosowanie się do Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie i Instrukcji wypełnienia Studium Wykonalności winno stanowić brak formalny, podlegający usunięciu na etapie oceny formalnej wniosku. W odpowiedzi na skargę Centrum Projektów Polska Cyfrowa wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Oddalając skargę spółki na powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji przywołał na wstępie treść art. 37 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 i art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia nr 1303/2013. Następnie Sąd stwierdził, że dopatrzył się i podzielił w tym zakresie stanowisko skarżącej, iż działania organu stworzyły sytuację, w której skarżąca mogła mieć poczucie braku przejrzystości i rzetelności w toku postępowania związanego z oceną jej projektu. Złożyło się na to nieprzedstawienie ocen wszystkich ekspertów, co uniemożliwiło skarżącej zapoznanie się z pierwotną oceną pozytywną przyznaną przez jednego z nich oraz wprowadzenie numeracji ekspertów sugerującej ich inną liczbę, brak przejrzystości potęgowało nieopublikowanie na stronie internetowej całości dokumentacji i długi ciąg odesłań do mających zastosowanie w sprawie dokumentów, a także wielokrotne zmienianie w pismach organu oznaczenia numeru kwestionowanych kryteriów, niezgodnie z ich wiążącą numeracją wynikająca z dokumentu: Kryteria merytoryczne. Sąd I instancji stwierdził, że pomimo wskazanych okoliczności, ocena wniosku skarżącej odpowiadała wymogom regulaminowym, a dostęp do dokumentacji konkursowej był taki sam dla wszystkich, którzy zgłosili swój udział w konkursie. Wskazane nieprawidłowości, jakkolwiek nie powinny wystąpić, nie miały istotnego wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu I instancji ocena merytoryczna projektu była w pełni prawidłowa, zgodna z wymogami Regulaminu Konkursu i Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów. Wobec wystąpienia rozbieżności w ocenie merytorycznej kryterium nr 8 i kryterium nr 3 Sąd podzielił stanowisko organu, iż w ocenie kryterium nr 8 "Czy zaplanowane przychody są adekwatne do obszaru (ocena finansowa – przychody)?" Eksperci nie przekroczyli zasad wskazanych w Kryteriach Merytorycznych Wyboru Projektów. Wyliczenie luki finansowej stanowi niezbędny element prawidłowej oceny finansowej, a przyjęcie przez skarżącą 9 letniego okresu odniesienia było błędne. Z dostępnych dla wszystkich zainteresowanych Konkursem informacji i dokumentacji wynikała konieczność wyliczenia luki finansowej w okresie 15 lat od rozpoczęcia realizacji projektu. Sąd I instancji podzielił także stanowisko organu, co do braku tożsamości w rozumieniu pojęć "weryfikacji potrzeb" z § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 16 września 2015 r. i "indywidualnej weryfikacji potrzeb" z art. 61 ust. 8 rozporządzenia nr 1303/2013 oraz wskazał na zasadność odwołania się do Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014 - 2020 (dalej: Wytyczne Ministra Infrastruktury i Rozwoju). Odnosząc się do oceny kryterium nr 3 "Czy projekt spełnia wymagania dla sieci NGA–POPC ?" Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca zobowiązana była do świadczenia możliwie najszerszego dostępu do usług hurtowych i winna była stosować się do "Wymagań dla sieci NGA – POPC", zgodnie z którymi nie było wymogu, by kolokacja świadczona musiała być w specjalnych budynkach lub pomieszczeniach. Zgodnie z pkt. 2.1.1.6 Wymagań usługa połączenia w trybie kolokacji mogłaby być nieświadczona, gdyby uniemożliwiała to technologia budowy sieci - co w projekcie skarżącej nie miało miejsca. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji oddalił skargę. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie w całości i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w konsekwencji o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Centrum Projektów Polska Cyfrowa, a to z uwagi fakt, że zdaniem skarżącej Sąd nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania oraz niewyczerpana jest alokacja środków z programu POPC, co przemawia za szybkim rozpoznaniem sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a.: 1) naruszenie przepisu postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie istoty sprawy oraz nie odniesienie się do dwóch zarzutów podniesionych przez skarżącą (zarzuty nr 5 i 7); 2) naruszenie przepisu postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w treści uzasadnienia wyroku wszystkich zarzutów złożonych w skardze (zarzuty nr 5 i 7) oraz odniesienie się do pozostałych w sposób lakoniczny, nie wyjaśniając przyczyn rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz § 7 ust. 4 Regulaminu konkursu do naboru nr [...] w związku z treścią Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie i Instrukcji wypełnienia Studium Wykonalności poprzez ich niezastosowanie i uznanie przez sąd, że treść Instrukcji determinuje konieczność przyjęcia 15 letniego okresu odniesienia, podczas gdy zgodnie z treścią § 7 ust. 4 Regulaminu konkursu do naboru nr [...] ustalenie, że wniosek został wypełniony niezgodnie z treścią Instrukcji powinno doprowadzić do wezwania do usunięcia braku (formalnego) w trybie art. 43 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 i § 7 ust. 4 Regulaminu konkursu do naboru nr [...] lub dopuszczenie do oceny zmodyfikowanego przez wnioskodawcę - jak w niniejszej sprawie - wniosku; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zw. z Kryteriami wyboru projektów formalnych i merytorycznych dla działania 1.1 POPC (zał. nr 9 do Regulaminu konkursu do naboru nr [...]) - kryterium merytorycznym nr 7 - efektywność realizacji projektu, przez uznanie, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy Centrum Projektów Polska Cyfrowa przeprowadziło konkurs w sposób przejrzysty i rzetelny, podczas gdy z analizy dokumentów konkursowych wynika wniosek zupełnie odwrotny; 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 16 września 2015 r. w sprawie udzielania pomocy finansowej na rozwój infrastruktury szerokopasmowej w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014 – 2020 w zw. z art. 61 ust. 8 lit. c) rozporządzenia nr 1303/2013 PE i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w konkursie nie miała miejsca indywidualna weryfikacja potrzeb i w konsekwencji zastosowanie ma okres odniesienia wskazany w załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 480/2014; 6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 16 września 2015 r. oraz Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020 w związku z art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady hierarchii aktów prawnych przejawiające się w przyznaniu prymatu obowiązywania treści Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju ponad powołane przepisy rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 16 września 2015 r. w sytuacji, gdy: a) obydwa akty zostały wydane na podstawie tego samego aktu delegującego, b) § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 16 września 2015 r. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych postanowień Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju, c) rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 16 września 2015 r., jako wydane później i na podstawie tej samej delegacji ustawowej powinno derogować postanowienia wydanych wcześniej Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju (lex posteriori derogat legi priori), d) Wytyczne Ministra Infrastruktury i Rozwoju, w przeciwieństwie do rozporządzenia nie stanowią aktu prawnego wymienionego w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP; 7) naruszenie przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zw. z pkt 2.1.1 pkt 6) Wymagań dla sieci NGA-POPC stanowiących załącznik do Regulaminu konkursu do naboru nr [...] poprzez przyjęcie, że obligatoryjne jest świadczenie usługi połączenia w trybie kolokacji, podczas gdy ww. postanowienie Wymagań NGA-POPC umożliwia rezygnację ze świadczenia danej usługi ze względu na wybraną technologię budowy sieci POPC. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Centrum Projektów Polska Cyfrowa wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem zawartego w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. rozstrzygnięcia Centrum Projektów Polska Cyfrowa w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pn. "Likwidacja zagrożenia wykluczeniem cyfrowym poprzez budowę sieci NGA G. w północnej części województwa opolskiego" - zgłoszonego przez wspólników G. T.S. i W.R. do dofinansowania w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa, Oś priorytetowa: Powszechny dostęp do internetu, Działanie 1.1. Wyeliminowanie terytorialnych różnic w możliwości dostępu do szerokopasmowego internetu w wysokich przepustowościach - stwierdził, że rozstrzygnięcie to nie jest niezgodne z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że jakkolwiek postępowanie konkursowe, w którym wydane zostało kontrolowane rozstrzygnięcie nie było wolne od nieprawidłowości (brak przedstawienia stronie ocen wszystkich ekspertów - przy jednoczesnym takim ich oznaczeniu, które sugerowało inną ich liczbę - i tym samym pozbawienie jej możliwości zapoznania się z oceną pozytywną; potęgowanie braku przejrzystości poprzez nieopublikowanie na stronie internetowej całości dokumentacji i stosowanie zabiegu ciągu odesłań do mających zastosowanie w sprawie dokumentów; wielokrotne zmiany wiążącej numeracji kwestionowanych przez stronę kryteriów oceny merytorycznej), to jednak zdaniem Sądu I instancji, merytoryczna ocena projektu była w pełni prawidłowa. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, skarga kasacyjna skutecznie podważa zgodność prawem zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim dlatego, że jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej można było uznać za usprawiedliwione - o czym mowa będzie dalej - to jednak z całą pewnością za usprawiedliwiony uznać należało zarzut z pkt 2) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi i pominięcia zarzutów z jej pkt 5 oraz 7, a także poprzez odniesienie się do pozostałych zarzutów strony skarżącej w sposób lakoniczny, nie wyjaśniając przyczyn rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Ocena zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego wymaga, aby w punkcie wyjścia przypomnieć, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi formalne uzasadnienia wyroku wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest możliwa kontrola orzeczenia, które nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie na przykład przedstawienia stanu sprawy, czy też wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10), jak również orzeczenia - co również należy podkreślić - którego uzasadnienie zawierając te elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie / zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11). Z uwagi na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, sąd administracyjny nie może oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia - przy uwzględnieniu przyjmowanego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego - kontroli prawidłowości ich subsumcji (zastosowania) przez organ. Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy również ograniczenie się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji. Zwłaszcza zaś w sytuacji, gdy dowodząc swoich racji skarżący wspiera je określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, co zobowiązywać powinno sąd do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosowanej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji, a brak wskazanej analizy stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09; z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1832/09; z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09). Z punktu widzenia tego właśnie spostrzeżenia podkreślić należy, że jakkolwiek faktem jest - jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi - że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10), to jednak nie oznacza to, że nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie - co należy podkreślić - w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Okoliczność zatem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które zostanie uwzględnione przez Sąd kasacyjny w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; z dnia 28 lipca 2015 r. w sprawie II OSK 851/15; z dnia 21 listopada 2014 r. w sprawie II OSK 1084/13; z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15). Z powyższego wynika, że jakkolwiek brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnia stanowisko, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała opisana sytuacja i to w zakresie odnoszącym się do pełnego wskazanego powyżej jej spectrum. Z punktu widzenia przedstawionych uwag wprowadzających i kreowanego na ich podstawie w korespondencji do wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. standardu, któremu powinno czynić zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku od standardu tego jednak odbiega, co nie pozostaje również bez wpływu na ocenę zasadności zarzutu z pkt 1) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., o czym mowa będzie jeszcze dalej. Przede wszystkim z tego powodu, że jest ono lakoniczne w stopniu uniemożliwiającym poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd I instancji stwierdzając, że kontrolowane rozstrzygnięcie w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu podjęte zostało bez naruszenia prawa, co oznacza, że nie realizuje ono nie dość, że funkcji kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia - co w sytuacji, gdyby została ona zrealizowana w sposób czyniący zadość przedstawionym powyżej wymogom umożliwiałoby dokonanie kontroli stanowiska Sądu I instancji z punktu widzenia jego zgodności z prawem - to również i funkcji perswazyjnej - co w sytuacji, gdyby została ona zrealizowana, a tak jednak nie jest, umożliwiałoby poznanie motywów działania Sądu I instancji mających przekonywać do trafności wydanego w sprawie orzeczenia. W relacji do przedstawionych na wstępie uwag i argumentów oraz formułowanych na ich podstawie wniosków odnoszących się do wymogów, którym powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego I instancji, w punkcie wyjścia stwierdzić należy, że postulat jego zwięzłości, w żadnym razie nie może oznaczać jego lakoniczności, zwłaszcza zaś w zakresie odnoszącym się do wskazania przyjmowanych za podstawę wyrokowania w sprawie faktów oraz wskazania i wyjaśnienia - w bezpośredniej relacji do nich - podstawy prawnej orzeczenia. Wymienionych elementów uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera, co nie pozostaje bez wpływu - jak powyżej już to zaakcentowano - na ocenę prawidłowości realizacji przez Sąd I instancji przedstawionych powyżej funkcji uzasadnienia orzeczenia sądowego. Jego deficyty w zakresie odnoszącym się do wskazania przyjętych za podstawę wyrokowania faktów, uniemożliwiają zrekonstruowanie przebiegu przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli prawidłowości ich prawnej oceny dokonanej przez organ, która zawarta została w zaskarżonym rozstrzygnięciu, to jest w relacji do adekwatnych w sprawie przepisów prawa oraz konkretnych postanowień przyjętego i obowiązującego w postępowaniu konkursowym regulaminu - w świetle art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 ma on bowiem charakter wiążący zarówno dla ustanawiającej go właściwej instytucji, jak i dla podmiotów aplikujących w podlegającym regulacjom tego regulaminu postępowaniu konkursowym - stanowiących komplementarne normatywne wzorce kontroli legalności zaskarżonego aktu, co z oczywistych wręcz względów powinno być również poprzedzone kontrolą prawidłowości proponowanego przez organ kierunku ich interpretacji. Zwłaszcza, gdy uwzględniając przedmiot kontrolowanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia podkreślić, że regulamin konkursu - jako dokument systemu realizacji - nie dość, że nie może być sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz wytycznymi horyzontalnymi i wytycznymi programowymi, to również nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie (w tym kryteriach) wyboru projektów. Wynikająca z art. 37 przywołanej ustawy zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przy tym, co wymaga szczególnego podkreślenia, wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny - co również należy podkreślić i uznać w tej mierze za oczywiste - powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane. Służy to gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny - a w konsekwencji wyboru - projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności - gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów - niweczącej przywołane powyżej zasady. Z tej też perspektywy, stanowisko Sądu I instancji ograniczające się do bardzo lakonicznych stwierdzeń zawartych na s. 6 - 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a mianowicie, między innymi, że "ocena merytoryczna projektu była w pełni prawidłowa", została "przeprowadzona zgodnie z wymogami Regulaminu Konkursu i Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów", a także, że "odpowiadała wymogom regulaminowym" oraz towarzyszących im równie lakonicznych ocen odnośnie do braku zasadności stanowiska strony skarżącej - a także wręcz nawet braku ich formułowania w odniesieniu do konkretnych zarzutów skargi - nie może być ocenione inaczej, jak tylko jako naruszenie obowiązku sporządzenia uzasadnienia wyroku zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zaś w sposób pozbawiający to uzasadnienie funkcji kontroli trafności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W korespondencji do przedstawionych uwag i formułowanych na ich podstawie wniosków stwierdzić należy również, że odzwierciedlone w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku podejście Sądu I instancji do kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia Centrum Projektów Polska Cyfrowa, poddać należy krytycznej ocenie także z punktu widzenia zasady oficjalności wyrażonej na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a. (w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 64 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020), z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozumieniu tego przepisu, niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo i skorelowany z nim obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze i nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jakkolwiek więc faktem jest, że zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, sąd administracyjny może uwzględnić skargę, między innymi na nieuwzlędnienie protestu, w sytuacji gdy ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, to jednak nie oznacza to - zważywszy na treść przepisu art. 61 ust. 1 i ust. 5 w związku z art. 64 przywołanej ustawy oraz wynikające z niego konsekwencje - że w sprawach ze skarg na akty podjęte w postępowaniach regulowanych tą ustawą nie ma zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. (zasada oficjalności, o której mowa na gruncie przywołanego przepisu nie może być również rozumiana w sposób, w jaki zdaje się to sugerować Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), a w konsekwencji, że wykazanie, iż ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa niepozostającym bez wpływu na wynik sprawy spoczywa na stronie wnoszącej skargę do sądu administracyjnego. To bowiem sąd administracyjny w orzeczeniu oddalającym skargę jest zobowiązany w przekonujący sposób wyjaśnić i wykazać, że stwierdzone w toku kontroli zaskarżonego aktu naruszenia prawa z uwagi na ich charakter, rodzaj, skutki, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie, w której jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził niekorespondujące z zasadą przejrzystości nieprawidłowości w postaci braku przedstawienia stronie ocen wszystkich ekspertów - przy jednoczesnym takim ich oznaczeniu, które sugerowało inną ich liczbę - i pozbawienia jej możliwości zapoznania się z oceną pozytywną, nieopublikowania na stronie internetowej całości dokumentacji i stosowanie zabiegu ciągu odesłań do mających zastosowanie w sprawie dokumentów, czy też wielokrotnej zmiany wiążącej numeracji kwestionowanych przez stronę kryteriów oceny merytorycznej, za czyniące zadość wskazanemu powyżej obowiązkowi nie może być uznane lakoniczne stwierdzenie, z którego wynika, że "[...] pomimo wskazanych okoliczności ocena wniosku Strony odpowiadała wymogom regulaminowym a dostęp do dokumentacji konkursowej był taki sam dla wszystkich [...]" (por. s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Przedstawione argumenty i formułowane na ich podstawie wnioski uzasadniają więc stanowisko, w świetle którego za usprawiedliwione uznać należało zarzuty z pkt 1) i pkt 2) petitum skargi kasacyjnej. Powyższe nie mogło pozostawać bez wpływu na ocenę skuteczności zarzutów naruszenia przepisów ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 w związku z postanowieniami Regulaminu konkursu, przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 16 września 2015 r. w sprawie udzielania pomocy finansowej na rozwój infrastruktury szerokopasmowej w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014 - 2020 w związku z Konstytucją RP, przez niewłaściwe ich zastosowanie (pkt 3), 4), 6) i 7) petitum skargi kasacyjnej) oraz naruszenia przepisów ww. rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji w związku z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., przez ich błędną wykładnię (pkt 5) petitum skargi kasacyjnej). Ocenę wymienionych zarzutów kasacyjnych, wobec stwierdzonych deficytów i ułomności uzasadnienia zaskarżonego wyroku skutkujących jego uchyleniem w związku z niepozostającym bez wpływu na wynik sprawy naruszeniem art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a, uznać należało bowiem za przedwczesną na aktualnym etapie postępowania. W związku z tym, że zarzuty z pkt 1) i pkt 2) petitum skargi kasacyjnej oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej i przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, Sąd ten zobowiązany będzie, przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., ponownie rozpoznać skargę G. T.S., W.R. Spółka jawna w K. na rozstrzygnięcie Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia 2 listopada 2016 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, a uzasadnienie wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania skargi powinno uwzględniać wszystkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.