II SA/Rz 89/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji -skargę oddala- Przedmiotem skargi P. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, którą wydano w następującym stanie sprawy; Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił na wniosek P. W. warunki zabudowy dla realizacji inwestycji mającej polegać na budowie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ewid. 471/5 obr. [...] przy ul. S. w R. W podaniu z dnia 12 września 2012 r. A. C. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją podając, że została w nim pominięta jako strona postępowania. Zwróciła również uwagę, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Jak wyjaśniła w piśmie z dnia 18 października 2012 r. nadal toczy się bowiem postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej przez jej działkę. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy inwestor posiadał jedynie postanowienie o zabezpieczeniu roszczenia dotyczącego ustanowienia służebności drogowej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent Miasta [...] odmówił wznowienia postępowania, ponieważ wniosek miał pochodzić od osoby nie będącej stroną i miała nie zachodzić żadna z podstaw wznowienia. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone postanowieniem SKO z dnia [...] lutego 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta ponownie odmówił wznowienia postępowania, jednak również i to rozstrzygnięcie zostało uchylone postanowieniem Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r., którym jednocześnie postanowiono o wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. i zobowiązano organ I instancji do przeprowadzenia tego postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] po przeprowadzeniu wznowionego postępowania odmówił uchylenia ww. decyzji. Organ I instancji ustalił, że podanie o wznowienie złożone zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Niemniej, wnioskodawczyni nie przysługuje status strony postępowania. Inwestycja mająca być realizowana na działce nr 471/5 nie będzie oddziaływać na działkę nr 474, której właścicielką jest A. C. W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. zwróciła uwagę, że w odrębnym postępowaniu dotyczącym także ustalenia warunków zabudowy na rzecz P. W. posiadała status strony postępowania. Ponadto, w dalszym ciągu toczy się przed Sądem Rejonowym [...] postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej przez jej działkę do terenu inwestycji, a ewentualne jej ustanowienie będzie oznaczać, że ruch do działki inwestora będzie odbywał się przez jej nieruchomość. Z tego też powodu przysługuje jej status strony postępowania. Opisaną na wstępie decyzją SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego niezasadnie przyjęto, że A. C. nie przysługiwał status strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Skoro warunkiem koniecznym ustalenia warunków zabudowy jest posiadanie przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej, a dostęp ten tymczasowo odbywa się przez działkę nr 474 należącą do wnioskodawczyni na podstawie udzielonego inwestorowi zabezpieczenia roszczenia wydanego przez Sąd Rejonowy [...] i jest zaplanowany przez inwestora, że będzie się odbywał przez tę działkę, to niewątpliwie A. C. posiada interes prawny, aby brać udział w tym postępowaniu. Źródłem jej interesu są przepisy art. 144 i 145 Kodeksu cywilnego. Zwrócono również uwagę, że postanowienie o zabezpieczeniu nie spełniało wymagań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, ponieważ nie odpowiadało wymaganiom definicji zawartej w art. 2 pkt 14 tej ustawy. Decyzję o warunkach zabudowy wydano zatem z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Z decyzją SKO nie zgodził się P. W., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której - domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucił naruszenie: 1. art. 7 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, 2. art. 77 § 1 Kpa poprzez zgromadzenie niepełnego materiału dowodowego i nie odniesienie się do wszystkich podnoszonych przez niego zarzutów, 3. art. 107 § 3 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niespełniającej wymagań określonych w tym przepisie, 4. art. 12 § 1 Kpa poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady szybkości i prostoty. W ocenie skarżącego, A. C. uchybiła terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania, ponieważ jej wniosek pochodzi z września 2012 r., czyli zgłoszono po upływie przeszło roku od wydania decyzji, a przecież na potrzeby tego postępowania ubiegał się on przed Sądem Rejonowym [...] o ustanowienie służebności drogowej, którego to stroną postępowania była A. C. Nie legitymuje się ona również w ocenie skarżącego interesem prawnym w sprawie o ustalenie na jego wniosek warunków zabudowy i nie powinna uzyskać statusu strony tego postępowania. Ponadto uchylenie decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa jest uzależnione od zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co jednak nie miało mieć miejsca w niniejszej sprawie. W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Obecny na rozprawie P. W. podtrzymał wnioski i zarzuty skargi i dodał, że w lipcu 2015 r. planuje zakończyć budowę i zgłosić dom do użytkowania. Podkreślił, że A. C. uchybiła terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Podkreślił, że działka A. C. nie graniczy z nieruchomością, na której realizuje inwestycję, dlatego nie przysługuje jej status strony Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz. 1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach wyznaczonych wyżej przywołanymi przepisami nie stwierdził ich naruszenia. Zaskarżona decyzja została wydana we wznowionym postępowaniu, czyli w trybie nadzwyczajnym kontroli decyzji ostatecznych. Tryb wznowienia postępowania reguluje art. 145 do 149 Kpa. Zważyć też należy na treść art. 16 Kpa, zgodnie z którym decyzje od, których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 144, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1, § 2, § 3 Kpa uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania i wznowiło postępowanie na wniosek A. C. zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., którą ustalono warunki zabudowy na wniosek P. W. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budynek mieszkalno - usługowy na działce nr 471/5 obr. [...] ul. S. w R.". W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że badanie przesłanki wznowieniowej jest możliwe tylko po wznowieniu postępowania, a do takich należy zaliczyć przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić tylko z przyczyn formalnych a nie merytorycznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedmiotem kontroli uczyniło również termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, czemu dało wyraz w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] na str. 8. SKO podało, że wnioskodawczyni o decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011r. dowiedziała się w dniu 6 września 2012 r., zaś podanie o wznowienie postępowania złożyła w dniu 12 września 2012 r. , a więc przed upływem miesiąca od dowiedzenia się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. W dacie wydania postanowienia przez SKO był spełniony również warunek ostateczności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., która walor ostateczności uzyskała w dniu 25 listopada 2012 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy na wniosek P. W. Decyzja ta z uwagi na liczne błędy pisarskie i oczywiste omyłki została sprostowana postanowieniem SKO z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Prezydent Miasta [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2013 r., której podstawą był art. 151 § 1 Kpa przyjęło, że A. C. nie jest stroną postępowania, bowiem nie jest właścicielką ani użytkowniczką wieczystą nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką objętą postępowaniem, dlatego nie mogła skutecznie zgłosić żądania opartego na art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Sąd nie podziela poglądu, że A. C. nie ma interesu prawnego, aby składać wniosek o wznowienie postępowania, a w konsekwencji być stroną takiego postępowania, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., którą ustalono skarżącemu warunki zabudowy na planowane przedsięwzięcie. Lektura wymienionej decyzji prowadzi do wniosku, że A. C. spełnia warunki do uznania za stronę zgodnie z art. 28 Kpa. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 225/11; z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11; z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2111/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. W decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w pkt 2 lit e) tiret 6 podano, że dojazd z drogi publicznej ul. S. będzie odbywał się poprzez działki o numerach 474, 471/2 i 471/4 jako dojazd służebny. Taki też sposób włączenia komunikacyjnego został podany przez P. W. we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 13 września 2011 r. W aktach administracyjnych organu I instancji brak jest wypisu z ewidencji gruntów dla działki nr 474. Z postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt [...] o ustanowienie drogi koniecznej wynika, że właścicielką działki nr 474 położonej w R. jest A. C. Postanowieniem tym zabezpieczono roszczenie wnioskodawcy P. W. o ustanowienie drogi koniecznej poprzez zezwolenie wnioskodawcy na swobodny przejazd pojazdem mechanicznym, przejście pasem szerokości 5 metrów przebiegającym zachodnim krańcem działki nr 474 położonej w R. własność A. C. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie. W tej sytuacji należy stwierdzić, że A. C. powołuje się na własny interes prawny wynikający z prawa własności, bowiem organ ustalający warunki zabudowy określił dostęp z działki inwestora do drogi publicznej poprzez działkę A. C. Jeżeli w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nieruchomość inwestora posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, stanowiącą współwłasność kilku osób (w tym inwestora), to wszyscy współwłaściciele posiadają interes prawny, w świetle art. 28 k.p.a., do uzyskania statusu stron tego postępowania (wyrok WSA w Białymstoku z 5.08.2014; sygn. akt II SA/Bk 436/14 LEX nr 1513023). W rozpoznawanej sprawie, kwestia ta jest dalej idąca, gdyż dojazd do działki inwestora został zaplanowany przez działkę stanowiącą własność wyłącznie A. C, czyli organ I instancji dokonał ingerencji w prawo własności w sytuacji, gdy inwestor nie dysponuje określonym prawem wykonywania przejazdu i przechodu przez tę nieruchomość. Kwestia ta winna być przedmiotem oceny organów w ponownie prowadzonym postępowaniu przez pryzmat przesłanek określonych w art. 61 ustawy. Słusznie zatem SKO stwierdziło w zaskarżonej decyzji, że zaplanowany dojazd zachodnią częścią działki nr 474 spowoduje ograniczenie dla A. C. prawa do dysponowania własną nieruchomością, gdyż bez podstawy prawnej został zaplanowany przez organ I instancji w decyzji o warunkach zabudowy dojazd do działki nr 471/5. Czym innym jest bowiem zabezpieczenie na czas procesu o drogę konieczną dostępu nieruchomości do drogi publicznej, a czym innym jest prawny dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) zwana dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że jednym z warunków uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest między innymi dostęp terenu do drogi publicznej. Działka inwestora na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy nie miała prawnego dostępu do drogi publicznej. W świetle wyżej naprowadzonego stanu faktycznego sprawy i przepisów prawnych za błędne Sąd uznał stanowisko organu I instancji, że zamierzenie inwestycyjne skarżącego nie dotyczy nieruchomości nr 474 położonej w R. stanowiącej własność A. C. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 k.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 24.04.2014 sygn. akt II OSK 2846/12, LEX nr 1575600). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 Kpa., gdyż zakres konieczny do wyjaśnienia sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji, jako główną przyczynę odmowy uchylenia decyzji, której dotyczył wniosek A. C. wskazał na brak przymiotu strony i tym uzasadniał wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, czyli w konsekwencji do zbadania przesłanki wznowieniowej. Skoro pogląd ten został prawidłowo zakwestionowany przez SKO, to rolą organu I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie poddanie ocenie prawnej postępowania zmierzającego do wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., którą ustalono dla P. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo mieszkalnego na działce nr 471/5 ob. [...] przy ul. S. w R. W ocenie Sądu zakres wskazań powinien być szerszy i zobowiązywać organ I instancji do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego w pełnym zakresie, a nie tylko do określenia stron tego postępowania, ale wskazania te pośrednio wynikały z uzasadnienia decyzji organu II instancji. Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją, wydaną w postępowaniu zwykłym. W wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania, odmawia uchylenia decyzji stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy art. 151 § 1 pkt 2 Kpa (wyrok NSA z 8.11.2012 r. sygn. akt I OSK 1854/12, LEX nr 1291360). W przypadku uprawomocnienia się wyroku wiążącymi wskazaniami dla organu będą wskazania wynikające z uzasadnienia wyroku. Pomimo licznych błędów pisarskich i oczywistych omyłek w decyzji organu I instancji, po ich sprostowaniu decyzja SKO nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 12 § 1 Kpa. Ponadto zarzuty zawarte w uzasadnieniu skargi skarżący będzie mógł podnosić w ponownie prowadzonym postępowaniu.