II OSK 3120/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 657/17 w sprawie ze skargi G. D. i K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 24 marca 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 5 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 657/17 uwzględnił skargę G. D. i K. K. (dalej skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z 24 marca 2017 r., nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania aktu własności ziemi i uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta T. z 28 lutego 2017 r., nr .... Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 3 lutego 2017 r. skarżący zwrócili się do Prezydenta Miasta T. "o wydanie aktu własności ziemi nr ..., po uprzednim jego odtworzeniu jako zaginionego na rzecz J. K." dla działek ewidencyjnych nr ... o pow. 0,0970 ha i nr ... o pow. 0,6629 ha położonych w T., obręb W. Jako podstawę wskazali wskazania zawarte w wyroku Sądu Rejonowego w T. I Wydział Cywilny z 10 stycznia 2017 r., ... wyrokiem tym Sąd ten oddalił powództwo K. K. i G. D. przeciwko Skarbowi Państwa – Prezydentowi Miasta T. o ustalenie prawa własności nieruchomości składającej się z działki nr ... i ..., wskazując, że działania powodów wobec zaginięcia aktu własności ziemi powinny zmierzać w kierunku odtworzenia zaginionego aktu, a nie w kierunku ustalania prawa własności, które nie jest przez nikogo kwestionowane. Po rozpoznaniu ww. wniosku - Prezydent Miasta T. - działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej Kpa) - postanowieniem z 28 lutego 2017 r., Nr ... odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie aktu własności ziemi po uprzednim jego odtworzeniu jako zaginionego. W uzasadnieniu wskazał, że przepisy Kpa nie zawierają norm regulujących odtworzenie akt administracyjnych (a więc również aktu własności ziemi), na podstawie, których możliwe byłoby wszczęcie postępowania zgodnie z wnioskiem. Po rozpoznaniu zażalenia skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w T. powołanym postanowieniem z 24 marca 2017 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając stanowisko organu I instancji co do niedopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie odtworzenia aktu własności ziemi. Skarżący wnieśli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucając naruszenie art. 87, art. 32 i art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że zachodzą podstawy do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy jest ono wadliwe. Wskazali na rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 10 Kpa, poprzez wydanie oczywiście błędnego postanowienia, w sytuacji gdy organy winny podejmować działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zarzucili brak wskazania rozwiązania prawnego umożliwiającego odzyskanie swojej własności. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem z 5 września 2017 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, jako zapadłe z naruszeniem art. 61a § 1 w zw. z art. 7 i art. 8 Kpa. Jak wskazał Sąd I instancji, w sprawie kluczowe pozostaje ustalenie, czy możliwe jest odtworzenie zaginionego aktu własności ziemi, a jeżeli tak, na jakiej podstawie prawnej jaki organ (sąd) jest do tego właściwy. Sąd I instancji co do zasady podzielił stanowisko organów administracji, wskazujące na brak możliwości prowadzenia przez nie postępowania o odtworzenie AWZ. Jednocześnie wskazał, że w okolicznościach sprawy nie sposób jednak pominąć sygnalizowanych powyżej, a wydanych przez SR w T. prawomocnych wyroków z 2 marca 2016 r., ... oraz z 10 stycznia 2017 r., ... oddalających powództwa K. K. i G. D. o ustalenie prawa własności nieruchomości obejmującej położone w T. obr. W. działki nr ... i .... W uzasadnieniu drugiego z wyroków - powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i piśmiennictwo - wskazano na drogę administracyjną, jako stwarzającą możliwość odtworzenia takiego aktu. W kontekście tych orzeczeń Sąd I instancji uznał za niedopuszczalną odmowę wszczęcia i prowadzenia przez właściwe organy administracji postępowania mającego na celu odtworzenie zaginionego aktu. Odmienne uznanie - wobec braku ksiąg wieczystych obejmujących wskazane działki - zamykałoby bowiem skarżącym całkowicie drogę do uregulowania spraw majątkowych po J. K. na którego wydany był zaginiony akt własności ziemi, faktycznie pozbawiając ich możliwości dysponowania masą spadkową. Sąd I instancji podkreślił, że ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250) na podstawie której wydawane były akty własności ziemi normowała w istocie sprawy o charakterze cywilnym, tj. własność nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, mimo że załatwiane one były w trybie administracyjnym (w drodze decyzji, przez organ administracji publicznej). Uchylenie tej ustawy z dniem 6 kwietnia 1982 r. skutkowało przekazaniem tych spraw, zgodnie z ich naturą, do rozpoznania sądom powszechnym. W ocenie Sądu, mimo że specyfika przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie i cywilny charakter norm, same w sobie mogłyby przemawiać za właściwością sądu powszechnego i zastosowaniem do jego odtworzenia przepisów Kpc, to jednak proces odtworzenia zaginionego aktu nie ma charakteru merytorycznego i nie stanowi przeszkody dla jego przeprowadzenia przez organy administracji. Sąd argumentował, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisów regulujących postępowanie administracyjne w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, nie oznacza to jednak, że nie jest prawnie możliwe i dopuszczalne odtworzenie zniszczonych lub zagubionych akt postępowania administracyjnego. Ponieważ najbardziej powiązany z Kpa charakter norm mających na celu rozstrzyganie indywidualnych spraw w postępowaniu administracyjnym mają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa), Sąd I instancji opowiedział się za ich zastosowaniem do odtworzenia zaginionego AWZ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: I. następujących przepisów prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 1 i art. 2 oraz art. 61a § 1 Kpa, przez przyjęcie dopuszczalności odtworzenia na drodze administracyjnej zagubionego lub zniszczonego aktu własności ziemi, mimo że żadna norma postępowania administracyjnego nie przewiduje odrębnego postępowania w sprawie odtworzenia zagubionych lub zniszczonych akt oraz bez wskazania, która norma tego postępowania została naruszona i to w stopniu uzasadniającym uchylenie postanowienia, w sytuacji gdy dokonano prawidłowej oceny obowiązujących norm prawa; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., dalej Pusa), przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, przez co wykroczono poza właściwość sądu administracyjnego, - art. 1 Ppsa przez rażąco błędną wykładnię, bowiem normy postępowania sądowoadministracyjnego regulują postępowanie sądowe, a ewentualne zastosowanie ich w innym postępowaniu może mieć miejsce jedynie, gdy z mocy ustaw szczególnych takie wyraźne wskazanie miałoby miejsce, do czego w sprawie odtworzenia akt w niniejszej sprawie organ nie miał kompetencji, a jedynie ustaloną przez Sąd w drodze wykładni, w szczególności z zastosowaniem przez analogię przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również przepisów Kpc. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sadowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1, art. 2 oraz art. 61a Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy są uzasadnione, w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął dopuszczalność odtworzenia zagubionego lub zniszczonego aktu własności stanowiącego decyzję administracyjną. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona została teza, że brak jest podstaw prawnych, aby odtworzyć w postępowaniu administracyjnym akt własności ziemi. W szczególności taką podstawą nie są stosowane w drodze analogii przepisy Ppsa regulujące postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 999/12, opubl. ONSAiWSA 2015/1/9, NSA 12 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2814/15). Należy podkreśli, że ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych normowała w istocie sprawy o charakterze cywilnym, między innymi własność nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Z tego też powodu z chwilą jej uchylenia (6 kwietnia 1982 r.) sprawy dotychczas administracyjne (załatwiane w drodze decyzji, zwanej aktem własności ziemi, przez organ administracji publicznej) zostały przekazane zgodnie z ich naturą do rozpoznania sądom powszechnym (art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych – Dz.U. nr 11, poz. 81 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że do spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych zakończonych po 6 kwietnia 1982 r. przez sąd powszechny zastosowanie znajdą przepisy kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, w tym art. 718 § 2, w którym możliwość złożenia przez stronę wniosku o odtworzenie akt sprawy prawomocnie zakończonej jest ograniczona terminem 10 lat od zaginięcia lub zniszczenia akt. Podobnego ograniczenia przepisy ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają. Zatem przyjęcie, że do odtworzenia aktu własności ziemi można stosować przez analogię przepisy ustawy Ppsa prowadzi do nielogicznego i niekonsekwentnego skutku polegającego na tym, że wydany wcześniej akt własności ziemi może być odtworzony na wniosek strony bez względu na czas jaki upłynął od jego zniszczenia lub zaginięcia, natomiast odtworzenie na wniosek strony orzeczenia sądu powszechnego dotyczące tego samego co wcześniej akt własności ziemi jest ograniczone terminem. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby zaginiony lub zniszczony akt własności ziemi odtwarzać w postępowaniu administracyjnym, w szczególności z zastosowaniem przez analogię przepisów Ppsa, jak również przepisów Kpc. Biorąc pod uwagę powyższe, należy uznać za uzasadniony również zarzut skargi kasacyjnej w zakresie dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni art. 1 Ppsa. Przede wszystkim przekonuje argumentacja skargi kasacyjnej związana z uchybieniem normom postępowania sądowego. Przepis art. 1 Ppsa wprost wskazuje, że normy zawarte w Ppsa regulują postępowanie sądowe, a ewentualne zastosowanie tych norm w innym postępowaniu może mieć miejsce jedynie, gdy z mocy ustaw szczególnych takie wyraźne wskazanie będzie miało miejsce. Do dokonania odtworzenia akt w niniejszej sprawie organ administracji musi posiadać wyraźnie określoną kompetencję, a nie ustaloną w drodze wykładni, przy zastosowaniu budzącej istotne wątpliwości analogii. W przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowania własności gospodarstw rolnych oraz kodeksu cywilnego brak jest norm wskazujących na możliwość zastosowania odpowiednio norm Ppsa. Sąd I instancji bezpodstawnie więc stwierdził, że stan prawny i zebrany materiał dowodowy w sprawie wskazuje na właściwość sądu administracyjnego, czym naruszył ww. przepisy. Powołana w wyroku Sądu I instancji wypowiedź Sądu Rejonowego w T. zawarta w uzasadnieniu wyroku ... oraz z 10 stycznia 2017 r., ... nie miała w żadnym razie dla sądu administracyjnego charakteru wiążącego i nie powinna doprowadzić do pozaustawowego "wykreowania kompetencji" organu administracyjnego. Kompetencji organu administracji publicznej do określonego władczego działania nie można domniemywać. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art.188 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę w związku z dostatecznie wyjaśnioną istotą sprawy. Powyższe dawało podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, bowiem organ administracji publicznej prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania wobec braku podstaw do rozstrzygnięcia sprawy. Na podstawie art. 207 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.