II SA/Rz 657/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi G. D. i K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania aktu własności ziemi I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta [....] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących G. D. i K. K. solidarnie kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 657/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi G. D. i K. K. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] dotyczące odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie aktu własności ziemi. Z jego uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z [...] lutego 2017 r. G. D. i K. K. (jako spadkobiercy J. K.) zwrócili się za pośrednictwem adw. P. O. do Prezydenta Miasta [...] "o wydanie aktu własności ziemi nr [...], po uprzednim jego odtworzeniu jako zaginionego na rzecz J. K." dla działek ewidencyjnych nr 1129/1 o pow. 0,0970 ha i nr 1178 o pow. 0,6629 ha położonych w T., obręb [...]. Jako podstawę wskazali wskazania zawarte w wyroku Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z [...] stycznia 2017 r. [...] /wyrokiem tym Sąd ten oddalił powództwo K. K. i G. D. przeciwko Skarbowi Państwa – Prezydentowi [...] o ustalenie prawa własności nieruchomości składającej się z działki nr 1129/1 i 1178, wskazując, że działania powodów wobec zaginięcia AWZ powinny zmierzać w kierunku odtworzenia zaginionego aktu, a nie w kierunku ustalania prawa własności, które nie jest przez nikogo kwestionowane/. Po rozpoznaniu wniosku Prezydent [...] - działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) - postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie aktu własności ziemi nr [...], po uprzednim jego odtworzeniu jako zaginionego. W uzasadnieniu wskazał, że przepisy K.p.a. nie zawierają norm regulujących odtworzenie akt administracyjnych (a więc również aktu własności ziemi), na podstawie których możliwe byłoby wszczęcie postępowania zgodnie z wnioskiem. Organ zaznaczył, że znane są mu rozbieżności w judykaturze odnośnie załatwienia takiego wniosku – odwołujące się do przepisów K.p.a. lub do przepisów działu IX PostAdmU /ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, a także prezentujące stanowisko, że tego rodzaju sprawy nie należą do właściwości organów administracji publicznej. W ocenie organu brak jest podstaw do zastosowania którejkolwiek ze wskazanych wyżej ustaw w drodze analogii, albowiem naruszałoby to wyrażoną w art. 6 K.p.a w zw. z art. 7 Konstytucji RP zasadę wydawania rozstrzygnięć na podstawie przepisów prawa. Końcowo podał, że nie jest związany ustaleniami i zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku SR w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli G. D. i K. K., wnosząc o jego zmianę i uwzględnienie żądania w całości, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania. Zarzucili naruszenie art. 61a K.p.a. poprzez błędne uznanie, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku w sytuacji, gdy przeczy temu treść uzasadnień wyroków z [...] marca 2016 r. [...] i z dnia [...] stycznia 2017 r. [...]. Zarzucili także rażące naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez wydanie oczywiście błędnego postanowienia. SKO wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] marca 2017 r. - wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że żądanie strony dotyczy wydania aktu własności ziemi, po uprzednim jego odtworzeniu jako zaginionego. W ocenie Kolegium, kluczową kwestią jest ustalenie, czy istnieje podstawa prawna, by w postępowaniu administracyjnym odtworzyć akt własności ziemi. SKO wskazało, że kwestia dopuszczalności jego odtworzenia w postępowaniu administracyjnym nie jest jednoznaczna. W aktualnym orzecznictwie NSA sformułowano tezę o braku podstaw prawnych do odtworzenia w postępowaniu administracyjnym aktu własności ziemi (II OSK 999/12, II OSK 841/14). Taką podstawą nie są w szczególności przepisy P.p.s.a. (w drodze analogii), regulujące postępowanie w sprawie zaginięcia lub zniszczenia akt. SKO podzieliło pogląd wyrażony w orzeczeniach NSA, a za takim stanowiskiem przemawia dodatkowo argumentacja organu I instancji związana z zasadą legalizmu, w szczególności jeśli chodzi o ingerencję w prawo własności. Organ zaznaczył, że wnioskodawcy domagają się odtworzenia aktu własności ziemi, którym mogliby wykazać prawo do rzeczy. Miałoby z tego aktu wynikać, że własność działki nr 1129/1 o pow. 0,0970 ha i nr 1178 o pow. 0,6629 ha na dzień [...] listopada 1971 r. przysługiwała J. K., którego są spadkobiercami. SKO podkreśliło, że do dokonania tej czynności organ administracji publicznej musi posiadać wyraźnie określoną kompetencję wynikającą z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, nie zaś wywodzoną w drodze wykładni, przy zastosowaniu budzącej wątpliwości analogii. SKO podało, że ustawa z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) regulowała w istocie sprawy o charakterze cywilnym, tj. własność nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Z tego powodu z chwilą jej uchylenia ([...] kwietnia 1982 r.) sprawy administracyjne (załatwiane w drodze decyzji) zostały przekazane sądom powszechnym (art. 4 ustawy z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, Dz. U. Nr 11, poz. 81 ze zm.). Do spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, zakończonych po 6 kwietnia 1982 r. przez sąd powszechny, mogą mieć zastosowanie przepisy K.p.c. dotyczące postępowania w sprawie zaginięcia lub zniszczenia akt, w tym art. 718 § 2, w którym możliwość złożenia wniosku o odtworzenie akt sprawy prawomocnie zakończonej jest ograniczone terminem 10 lat od zaginięcia lub zniszczenia akt. Jak jednakże zaznaczył organ, procedura ta przewidziana jest dla sytuacji, w których doszło do zaginięcia lub zniszczenia akt sądowych obejmujących postępowanie o uwłaszczenie, nie zaś akt postępowania administracyjnego. Żaden przepis K.p.a. nie daje podstaw i nie odsyła do K.p.c. Końcowo SKO podkreśliło, że wykładnia przepisów prawa dokonana na potrzeby sprawy cywilnej w sądowym postępowaniu cywilnym nie jest wiążąca dla organów administracji, obowiązanych działać na podstawie przepisów prawa. Skargę na postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli G. D. i K. K. – reprezentowani przez pełnomocnika (adwokata) - wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem Prezydenta [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem jej merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie zmianę postanowienia organu I instancji poprzez uwzględnienie wniosków oraz zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa. Skarżący zarzucili naruszenie art. 87, art. 32 i art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że zachodzą podstawy do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy jest ono wadliwe. Ich zdaniem prowadzone postępowanie zmierza do pozbawienia ich prawa do swojej własności, prawa do dysponowania i rozporządzania nią. Podali, że z winy (nieustalonego) urzędnika UM [...] zagubione zostały akta uwłaszczeniowe oraz żądany przez nich AWZ. Zakwestionowali stanowisko organu o braku podstaw prawnych i faktycznych do odtworzenia AWZ w postępowaniu administracyjnym. Na poparcie tezy o możliwości przeprowadzenia takowego postępowania przywołali szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Podali, że organ administracyjny w celu odtworzenia akt administracyjnych musi wszcząć odrębne postępowanie kończące się orzeczeniem o charakterze zaskarżalnym. W ich ocenie za zasadnością skargi przemawia fakt, że zainicjowane przed sądem powszechnym sprawy (dotyczące ustalenia prawa własności nieruchomości) zakończyły się dla nich negatywnie (sygn. [...] i [...]). W uzasadnieniach tych orzeczeń wskazano, że jeżeli ustawodawca zakłada ingerencję sądu powszechnego w zakres dotyczący postępowania administracyjnego, to wyraźnie stanowią tak przepisy szczególne. Skarżący zwrócili także uwagę na niekonsekwencję organów i wskazali, że w toku obu postępowań reprezentujący Prezydenta [...] pełnomocnik wnosząc o oddalenie powództwa zapewniał, że zaginiony akt własności ziemi zostanie odtworzony w trybie administracyjnym. Powołali się także na odmienne stanowisko SKO prezentowane w innych sprawach rozstrzyganych przez ten organ, a dotyczących takiego samego stanu faktycznego, tj. na możliwość prowadzenia postępowania o odtworzenie akt na podstawie przepisów Działu IX P.p.s.a. Wskazali na rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez wydanie oczywiście błędnego postanowienia w sytuacji, gdy organy winny podejmować działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zarzucili brak wskazania rozwiązania prawnego umożliwiającego odzyskanie swojej własności. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania aktu własności ziemi, po uprzednim jego odtworzeniu jako zaginionego. Organy wywiodły, że przepisy K.p.a. nie zawierają norm regulujących odtworzenie akt administracyjnych, przy czym brak jest także podstaw prawnych do zastosowania w drodze analogii przepisów K.p.c. lub P.p.s.a. Poddawszy wskazane postanowienia kontroli w opisanym powyżej zakresie Sąd uznał, że rozstrzygnięcia te nie mogą się ostać w obrocie prawnym, gdyż zostały podjęte z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; zgodnie z treścią tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W sprawie kluczowe pozostaje ustalenie, czy możliwe jest odtworzenie zaginionego aktu własności ziemi (AWZ), a jeżeli tak, na jakiej podstawie prawnej i jaki organ (sąd) jest do tego właściwy. Sądowi znane są akcentowane w toku postępowania administracyjnego zarówno przez stronę skarżącą jak i organy rozbieżności w judykaturze odnośnie sposobu załatwiania tego rodzaju spraw i aktów prawnych, jakie potencjalnie mogą w związku z tym znaleźć zastosowanie. Dwa przeciwstawne stanowiska zakładają zastosowanie w drodze analogii bądź przepisów K.p.c. (por. wyroki NSA z dnia 4 lutego 1999 r. IV SA 419/98 i z dnia 2 kwietnia 1998 r. IV SA 1438/96, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 lipca 2015 r. II SA/Łd 43/15, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2008 r. II SA/Gl 619/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r. I SA/Wa 75/06), bądź przepisów P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. II OSK 456/11, wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r. II SA/Lu 422/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2009 r. II SA/Po 926/08). Prezentowane są również poglądy, zgodnie z którym zaginiony lub zniszczony dokument powinien zostać odtworzony przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r. II OSK 921/05, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2011 r. III SA/Kr 223/10), czy też ten, na którym oparły się orzekające w niniejszej sprawie organy administracji, że tego rodzaju sprawy w ogóle nie należą do właściwości organów administracji publicznej, gdyż nie mają one żadnych podstaw prawnych do prowadzenia takich postępowań (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2013 r. II OSK 999/12 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 marca 2016 r. II SA/Gl 1105/15, zgodnie z którymi to sąd powszechny, o ile doszło do zniszczenia lub zagubienia aktu własności ziemi jest właściwy do jego odtworzenia w trybie i na zasadach określonych w K.p.c.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie co do zasady podziela stanowisko organów administracji (znajdujące oparcie w najnowszym wyroku NSA z dnia 12 lipca 2017 r. II OSK 2814/15), wskazujące na brak możliwości prowadzenia przez nie postępowania o odtworzenie AWZ; nie budzi bowiem wątpliwości, że brak jest w K.p.a. przepisów regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do przepisów P.p.s.a. (Dział IX - Postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt) lub przepisów K.p.c. (Księga czwarta - Postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt). Jednocześnie w okolicznościach sprawy nie sposób jednak pominąć sygnalizowanych powyżej, a wydanych przez SR w [...] prawomocnych wyroków z dnia [...] marca 2016 r. [...] oraz z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] oddalających powództwa K. K. i G. D. o ustalenie prawa własności nieruchomości obejmującej położone w T. obr. [...] działki nr 1129/1 i 1178. W toku poprzedzających ich wydanie postępowań ustalono ponad wszelką wątpliwość, że wydany na te działki AWZ istniał, miał nadany numer ([...]), był podstawą wpisu do rejestrów, lecz z niewiadomych przyczyn zaginął (opisane próby jego odnalezienia okazały się bezskuteczne). W uzasadnieniu drugiego z wyroków - powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i piśmiennictwo - wskazano na drogę administracyjną, jako stwarzającą możliwość odtworzenia AWZ. W kontekście tych orzeczeń Sąd za niedopuszczalną uznaje odmowę wszczęcia i prowadzenia przez właściwe organy administracji postępowania mającego na celu odtworzenie zaginionego AWZ. Odmienne uznanie - wobec braku ksiąg wieczystych obejmujących wskazane działki - zamykałoby bowiem skarżącym całkowicie drogę do uregulowania spraw majątkowych po J. K. na którego wydany był zaginiony AWZ, faktycznie pozbawiając ich możliwości dysponowania masą spadkową. Oznaczałoby to zaistnienie sytuacji, w której to wyłącznie skarżący ponosiliby negatywne skutki zaginięcia akt administracyjnych związanych z wydaniem przedmiotowego AWZ, na co nie mieli żadnego wpływu i co bez wątpienia nastąpiło bez ich winy. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych na podstawie której wydawane były AWZ normowała w istocie sprawy o charakterze cywilnym, tj. własność nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, mimo że załatwiane one były w trybie administracyjnym (w drodze decyzji, przez organ administracji publicznej). W wyniku uchylenia tej ustawy z dniem 6 kwietnia 1982 r. skutkowało to przekazaniem tych spraw zgodnie z ich naturą do rozpoznania sądom powszechnym (art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych), stosujących przy orzekaniu przepisy K.p.c., w tym odnoszące się do postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, z których art. 718 § 2 ogranicza możliwość zgłoszenia wniosku o odtworzenie akt sprawy prawomocnie zakończonej 10-letnim terminem od zaginięcia lub zniszczenia akt. Jak trafnie zauważyło jednak Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, procedura ta przewidziana jest przede wszystkim dla sytuacji, w których doszło do zaginięcia lub zniszczenia akt sądowych obejmujących postępowanie o uwłaszczenie, nie zaś akt postępowania administracyjnego. Mimo zatem, że specyfika przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie i cywilny charakter norm odnoszących się do AWZ (regulujących kwestie własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych) same w sobie mogłyby przemawiać w tej sytuacji za właściwością sądu powszechnego i zastosowaniem do jego odtworzenia przepisów K.p.c., wyraźnego podkreślenia wymaga jednak, że sam proces odtworzenia zaginionego AWZ nie ma charakteru merytorycznego i nie stanowi przeszkody dla jego przeprowadzenia przez organy administracji. Przeszkodą taką nie jest również regulacja zawarta w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1491 ze zm.) stanowiąca, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów K.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. To zatem, że K.p.a. nie zawiera przepisów regulujących postępowanie administracyjne w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, nie oznacza, że nie jest prawnie możliwe i dopuszczalne odtworzenie zniszczonych lub zagubionych akt postępowania administracyjnego. Ponieważ najbardziej powiązany z K.p.a. charakter norm mających na celu rozstrzyganie indywidualnych spraw w postępowaniu administracyjnym mają przepisy P.p.s.a., Sąd z uwagi na specyfikę przedmiotu niniejszego postępowania oraz okoliczności sprawy opowiada się za ich zastosowaniem do odtworzenia zaginionego AWZ. Jest to rozwiązanie o tyle zasadne i racjonalne, że przepisy te nie przewidują czasowego ograniczenia w składaniu stosownych wniosków o odtworzenie zniszczonych lub zagubionych akt, a ponadto zawierają regulacje zbieżne z przewidzianymi w K.p.c. Podsumowując należy stwierdzić, że w okolicznościach sprawy zaskarżone postanowienie SKO i poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] o odmowie wszczęcia postępowania mającego na celu odtworzenie zaginionego AWZ zapadły z naruszeniem prawa, a to art. 61a § 1 w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. Organy nie wzięły bowiem w ogóle pod uwagę skutków prawnych swych rozstrzygnięć, które wobec wskazanych wyroków SR w [...] oddalających powództwa o ustalenie prawa własności nieruchomości, de facto uniemożliwiły skarżącym uregulowanie kwestii własnościowych po zmarłym ojcu, na którego wystawiony był zaginiony AWZ. Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O należnych skarżącym kosztach postępowania (pkt II wyroku) obejmujących opłacony wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji zobowiązane będą w oparciu o przepisy P.p.s.a. merytorycznie rozpatrzyć wniosek G. D. i K. K. o odtworzenie i wydanie zagubionego AWZ. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.