II OSK 3265/17

Dnia 12 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2202/16 w sprawie ze skargi M. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. z siedzibą w W. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2017 r. oddalił skargę M. z siedzibą w W. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2016 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290; dalej "prawo budowlane") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej "k.p.a."), zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę budynku IV-VIII kondygnacyjnego, 2 częściowego w części nadziemnej, mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym wraz z dojazdem i infrastrukturą techniczną przy ul. S. w W. (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]). Nadto ustalił, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, obejmuje działki nr [...]. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 34 ust. 3 pkt 1 - 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w związku z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Stegien z dnia 29 maja 2008 r., a także art. 35 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, § 13 i § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy ww. decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję wniosła M., zarzucając naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 34 ust. 2 pkt 1, 2 i 3a, art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz 3 prawa budowlanego, a także art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3, 138 §1 pkt 2 oraz 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezgodność ta polega zarówno na zlokalizowaniu podziemnego garażu na terenie oznaczonym symbolem [...], jak również umiejscowieniu projektowanej inwestycji w odległości mniejszej od linii zabudowy, niż przewidziana planem. Garaż podziemny ma być położony na terenie oznaczonym symbolem [...]. Takie zamierzenie narusza, zdaniem skarżącej, § 16 miejscowego planu, który teren ten przeznacza na rezerwę pod budowę sieci technicznych uzbrojenia terenu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Uznając, że organ spełnił warunki wynikające z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2930/15, w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2015 r. oddalono skargę Spółdzielni, która twierdziła, że choć formalnie Wojewoda rozstrzygnął sprawę zgodnie z jej odwołaniem, to w innych aspektach nietrafnie ocenił prawidłowość pozwolenia na budowę. Sąd rozpoznając tamtą sprawę odniósł się do charakteru decyzji kasatoryjnej, tj. czy istniały podstawy do jej wydania, a także do pozostałych zarzutów prawa materialnego i procesowego, tj. naruszenia przez Wojewodę art. 5 ust. 1, art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1-3, art. 35 ust. 1 pkt 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego oraz art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących sprzeczności zaskarżonej decyzji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Stegien, zatwierdzonego uchwałą nr XXXIV Rady m.st. Warszawy z dnia 29 maja 2008 r., z uwagi na fakt, że przedmiotowy teren, oznaczony symbolem [...], przeznaczono na rezerwę pod budowę sieci technicznych uzbrojenia terenu, co wyklucza możliwość usytuowania podziemnego garażu, Sąd uznał, iż są one bezzasadne. Wskazał, że ustalenia planu dla terenów [...] w zakresie możliwości lokalizacji zabudowy odnoszą się wyłącznie do części nadziemnych obiektów budowlanych, a zakaz zabudowy nie obejmuje konstrukcji podziemnej. Ocenił, że spółdzielnia błędnie wywodzi, że część podziemna budynku stanowi zabudowę w rozumieniu przedmiotowego planu. § 2 planu miejscowego (tzw. słowniczek) nie zawiera definicji pojęcia zabudowy, ale jego pkt 16, zawierający definicję obowiązujących linii zabudowy, odnosi się do nadziemnych ścian budynku. Plan nie tylko nie zabrania lokalizowania garaży podziemnych, ale wręcz nakazuje ich lokalizację. Ponadto, § 28 ust. 18 planu, ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu [...], warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, stanowi w pkt 1, że zakazuje się wprowadzania zabudowy, a w pkt 5, że dopuszcza się realizację na terenie tarasu powyżej wjazdu do garaży podziemnych łączącego ze sobą budynki na terenach [...] i [...]. Przepisy te odnoszą wyłącznie do części nadziemnej. Projekt budowlany spełnia wymagania planu miejscowego, ponieważ na terenie [...] na działce nr [...] zaprojektowano drogę wewnętrzną, jako funkcję podstawową z urządzeniami technicznymi związanymi z oświetleniem i odwodnieniem, co odpowiada przeznaczeniu terenu wskazanemu w planie zagospodarowania przestrzennego. Do powyższej kwestii odniosło się również Biuro Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy w piśmie z dnia [...] marca 2011 r., wskazując, że zlokalizowanie na terenach oznaczonych [...] zabudowy w postaci garażu podziemnego nie wykraczającego swoją kubaturą powyżej poziomu terenu istniejącego i projektowanego, jest zgodne z planem miejscowym. Organ podał, iż ustalenia planu dla przedmiotowego terenu odnoszą się do części nadziemnych obiektów budowlanych. Sąd uznał za bezzasadny zarzut, że zaprojektowane na działce nr [...] budynki są zbliżone do linii rozgraniczających na odległość mniejszą niż 4 m, podczas gdy zgodnie z § 5 ust. 2 lit. c) planu miejscowego, jeżeli na rysunku planu nie wyznaczono linii zabudowy, odległość zabudowy od linii rozgraniczających dróg wewnętrznych (KDW), dróg publicznych (KD), alei pieszych (KP), ciągów pieszo - jezdnych (KPj) i placów miejskich (KP-P) powinna wynosić przynajmniej 4 m. Co do kwestii nieposiadania przez inwestora praw rzeczowych do nieruchomości, gdyż w akcie notarialnym z [...] października 2014 r. ustanowiono jedynie zobowiązanie sprzedającego (J. sp. z o.o.) do ustanowienia służebności przesyłu, przez co skarżący kwestionuje możliwość powstania infrastruktury, w szczególności zaopatrzenia budynku w energię i ciepło, Sąd wskazał, że w wyroku z dnia 23 września 2016 r. ta kwestia była już badana i nie stwierdzono nieprawidłowości w tym zakresie. W ocenie Sądu, skarżąca bezzasadnie podniosła, że działki nr [...], objęte planowaną zabudową, nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, nie można było zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła M. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w zw. z § 16 pkt 4, ppkt 3, § 16 pkt 5, ppkt 2, § 16 pkt 6, ppkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Stegien, zatwierdzonego uchwalą z dnia 29 maja 2008 r. nr XXXIV/1020/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy, przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zgodnie z ww. przepisami planu dopuszczalna jest lokalizacja podziemnego garażu budynku na terenie oznaczonym symbolem [...] i w konsekwencji oddalenie skargi M. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. , podczas gdy z ww. przepisów planu wynika zakaz lokalizacji na terenie oznaczonym symbolem [...] zarówno nadziemnego, jak i podziemnego garażu; 2) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niedopełnienie przez Sąd I instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej faktycznego wyjaśnienia, w szczególności przez brak zajęcia przez Sąd jakiegokolwiek stanowiska wobec konkretnej argumentacji zarzutów skargi M. dotyczących niezgodności zaskarżonych decyzji administracyjnych z ustaleniami § 16 pkt 4, ppkt 3, § 16 pkt 5, ppkt 2, § 16 pkt 6, ppkt 3 planu miejscowego. Odpowiadając na skargę kasacyjną S. sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył powyższy przepis prawa materialnego, bowiem nie rozważył, czy lokalizacja podziemnego garażu budynku na terenie oznaczonym w uchwale Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 maja 2008 r. nr XXXIV/1020/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Stegien symbolem [...] jest zgodna z § 16 pkt 4 ppkt 3, pkt 5 ppkt 2 i pkt 6 ppkt 3 tej uchwały. W opinii strony, brak zajęcia przez Sąd I instancji jakiegokolwiek stanowiska wobec argumentacji zarzutów skargi stanowi naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. Powyższy zarzut jest zasadny. Zauważyć wypada, że § 16 planu miejscowego odnosi się do uzbrojenia terenu, przy czym w wymienionych wyżej punktach i podpunktach dla terenów dróg wewnętrznych (KDW) ustala rezerwy terenu w zakresie zaopatrzenia w ciepło i sieci ciepłowniczej (pkt 4 ppkt 3), w gaz i sieci gazowej (pkt 5 ppkt 2) oraz w energię elektryczną i sieci elektroenergetycznych (pkt 6 ppkt 3). Kwestionując zgodność przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego strona skarżąca w motywach skargi podniosła m.in., że lokalizacja garażu podziemnego narusza § 16 pkt 4 ppkt 3, pkt 5 ppkt 2 i pkt 6 ppkt 3 ww. planu (s. 5 skargi). Rozpatrując powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii. Podkreślić należy, że skoro w planie miejscowym przewidziano konieczność ustalenia rezerwy terenu w określonym w przywołanych wyżej przepisach planu zakresie, to należało rozważyć, czy rezerwa taka zostanie zachowana w przypadku zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Od wyjaśnienia tej okoliczności zależy, czy powyższe unormowania planu miejscowego zostały naruszone, czy nie. Jest to więc okoliczność mająca wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie wystąpiło. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera bowiem stanowiska Sądu I instancji co do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia § 16 pkt 4 ppkt 3, pkt 5 ppkt 2 i pkt 6 ppkt 3 planu miejscowego, a brak rozważenia tego zarzutu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien rozważyć powyższy zarzut i dać temu wyraz w uzasadnieniu podjętego wyroku. W tym stanie rzeczy oba zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej miały usprawiedliwione podstawy. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Przedmiotowa skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia przesłanek z art. 182 § 2 p.p.s.a.