III SA/Kr 924/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. K., B. K., D. W., R. M., J. P., J. K., D. Ł., A. B., B. B.-B., A. S., K.K., J. P., J. W., J. Z., K. M.-M., T. R., E.W. na uchwałę Rady Gminy Łapanów z dnia 30 marca 2017 r. Nr XXIV/160/17 w przedmiocie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego gminy Łapanów postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem wpisu od skargi. Rada Gminy Łapanów w dniu 30 marca 2017 r. podjęła uchwałę Nr XXIV/160/17 w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego gminy Łapanów. Uchwała ta została opublikowana w Dz. Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 10 kwietnia 2017 r. poz. 2624. Pismem z dnia 17 czerwca 2017 r. D.K., B.K., D.W., R.M., J.P., J. K., D. Ł., A. B., B.B.-B., A. S., K.K., J.P., J.W., J. Z., K. M.-M., T. R., E. W., działający przez pełnomocnika radcę prawnego T. M., wezwali Radę Gminy Łapanów do usunięcia naruszenia prawa tj. podjęcia uchwały Rady Gminy Łapanów Nr XXIV/160/17 z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego prowadzonych przez gminę Łapanów z naruszeniem art. 208 ust. 4 i 5 oraz art. 210 ust. 1 w zw. z przepisem art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. Pismem z dnia 12 lipca 2017 r. Rada udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podając, że brak jest podstaw do uchylenia przedmiotowej uchwały. Pismem z dnia 21 lipca 2017 r. D.K., B.K., D.W., R.M., J.P., J.K., D.Ł., A. B., B.B.-B., A.S., K.K., J. P., J.W., J. Z., K. M.-M., T. R., E.W., działający przez pełnomocnika radcę prawnego T. M., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Łapanów z dnia 30 marca 2017 r. Nr XXIV/160/17 w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego prowadzonego przez gminę Łapanów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że powyższa uchwała została podjęta bez uwzględnienia zastrzeżenia Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 21 lutego 2017 r. dotyczącego między innymi zastosowania dyspozycji przepisu art. 129 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, w stosunku do Publicznego Gimnazjum im. Janusza Kuliga w Łapanowie tj. albo Gimnazjum przekształcić albo włączyć. Podniesiono, że przepis art. 208 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, stanowi jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości, że opinia kuratora oświaty, o której mowa w ust. 3 jest wiążąca. W zakresie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały skarżący podnieśli, że pozostają oni obecnie nauczycielami Publicznego Gimnazjum im. Janusza Kuliga w Łapanowie, a więc bezsprzecznie posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały z uwagi na pozostawanie w stosunku pracy z którym związane jest istnienie w przyszłości owego Gimnazjum, a który ustanie w przypadku braku przekształcenia względnie włączenia Gimnazjum stosownie do przepisu art. 129 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. W odpowiedzi na skargę Wójt Giny Łapanów wniósł o jej odrzucenie wskazując na brak interesu prawnego po stronie skarżących. Zdaniem Wójta Gminy Łapanów skarżący nie wykazali istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, które miało by zostać naruszone skarżoną uchwałą. Wywodzenie swego prawa z faktu pozostawania w stosunku pracy - jako nauczyciele Publicznego Gimnazjum im. Janusza Kuliga w Łapanowie - jest niewystarczające do przyjęcia, że skarżący posiadają uprawnienie do złożenia skargi. Wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest zasadniczym elementem, który należy spełnić przy składaniu skargi. Takie stanowisko jest zdaniem organu zgodne ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie. Wójt podniósł, że jeżeli nawet przyjąć za wystarczające wykazanie interesu prawnego przez skarżących poprzez pozostawanie przez nich w stosunku pracy, to skarżący nie wykazali naruszenia tego interesu. Skarżący zarówno przed podjęciem uchwały jak i po jej podjęciu są zatrudnieni na tych samych stanowiskach. W ich sytuacji nic się nie zmieniło. Wójt Gminy Łapanów uzupełnił brakujące godziny wynikające z braku nowego naboru, w innych szkołach na terenie gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie miedzy innymi w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej art. 50 § 2 P.p.s.a., albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 P.p.s.a. zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.". Z art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 74/96, opub. w ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, opub. w OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114; wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, opub. w ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 364/04, opub. w Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1563/04, opub. w LEX nr 171196; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1127/05, opub. w LEX nr 194894; wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 715/05, opub. w LEX nr 192482; wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r. sygn. akt II SA 1410/01, opub. w Lex nr 53376; postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. akt II SA 1933/95, opub. w ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 84/08). W rozpoznawanej sprawie skarżący wywodzą swój interes prawny z faktu pozostawiania w stosunku pracy jako nauczyciele Publicznego Gimnazjum im. Janusza Kuliga w Łapanowie, z którym związane jest istnienie w przyszłości tego Gimnazjum. Nie wskazali natomiast w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. W odpowiedzi na skargę natomiast podniesiono, że skarżący zarówno przed podjęciem uchwały jak i po jej podjęciu są zatrudnieni na tych samych stanowiskach. Zatem w ich sytuacji nic się nie zmieniło, a Wójt Gminy Łapanów uzupełnił brakujące godziny wynikające z braku nowego naboru, w innych szkołach na terenie gminy. W ocenie Sądu skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z powyższymi wywodami do skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wystarczy legitymować się interesem prawnym, ale dodatkowo interes ten musi zostać naruszony zaskarżonym aktem. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżących a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Takiego związku skarżący nie wykazali. Póki co ich interes prawny w ogóle nie został naruszony, a przynajmniej nie został naruszony realnie. Sam fakt zatrudnienia w konkretnej szkole publicznej ani nie daje podstaw do domagania się przekształcenia takiej szkoły, ani też podstaw do skutecznego sprzeciwiania się przekształceniu. W przypadku skarżących żaden przepis rangi ustawowej nie gwarantuje im konkretnego miejsca pracy, przy czym jak wynika ze stanu faktycznego tej sprawy, miejsca pracy skarżących zostają zachowane, a samo Gimnazjum im. Janusza Kuliga w Łapanowie, zgodnie z przepisami ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe, zostaje zachowane do chwili ostatecznego wygaszenia (likwidacji). W żadnej mierze uzasadnienia naruszenia interesu prawnego skarżących nie można doszukiwać się w twierdzeniach skargi dotyczących skupiających się w ocenie realizacji opinii Kuratora Oświaty. Skarżący w tej sprawie nie mają interesu prawnego w zaskarżaniu ani opinii Kuratora oświaty, ani też nie mogą skutecznie powoływać się na stanowisko Kuratora i ich własną ocenę, czy opinia Kuratora została uwzględniona, czy też nie. Rekapitulując należy stwierdzić, że skora ani skarżący nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia, ani też Sąd nie dopatrzył się zaistnienia po stronie skarżących ich własnego chronionego interesu prawnego lub prawa, które zostało naruszone zaskarżoną uchwałą - to skarga nie może zostać rozpoznana merytorycznie w tej sprawie. Wobec zatem brzmienia powołanych powyżej przepisów, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 50 § 2 P.p.s.a. należy stwierdzić, że nie została spełniona przesłanka warunkująca skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego przez skarżących. Wniesienie bowiem do sądu administracyjnego skargi bez wykazania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. O zwrocie wpisu skarżącym postanowiono na podstawie art. 232 § 1 P.p.s.a. wobec odrzucenia skargi.