II OSK 2002/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 865/17 w sprawie ze skargi G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla wyrok, zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy W. Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz G.P. kwotę 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 865/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2017r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W.m. st. Warszawy z dnia [...] 2016 r. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Ostateczną decyzją z dnia [...] 2014 r. Zarząd Dzielnicy ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...]z obrębu [...] położonych przy ul. M. na terenie Dzielnicy W. w W. W dniach [...] 2016 r., [...] 2016 r. oraz [...] 2016 r. G.P. (dalej "Wnioskodawca") złożył do Zarządu Dzielnicy W.m. st. Warszawy wniosek w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wymienioną decyzją z dnia [...] 2014 r. Wniosek umotywowany został brakiem skutecznego informowania Wnioskodawcy o czynnościach administracyjnych w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2014 r. Po wznowieniu postępowanie, decyzją z dnia [...] 2016 r. Zarząd odmówił uchylenia wymienionej decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że Wnioskodawca brał udział w postępowaniu, a zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. korespondencja była mu właściwie doręczana na adres wskazany w informacji z rejestru gruntów. Organ przywołał przepis art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo o geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.; dalej "p.g.k."), zgodnie z którym na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Rozpoznając odwołanie G.P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] 2016 r. Kolegium wskazało, że próby doręczenia korespondencji G.P. kończyły się zwrotem korespondencji z adnotacjami "zwrot; nie podjęto w terminie" i "mieszkanie zamknięte; awizowano – W. [...]; awizo włożono do skrzynki". Zdaniem Kolegium błędne są zatem twierdzenia odwołania, że obowiązkiem organu było poszukiwanie różnych możliwych adresów zamieszkania stron postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ nie miał bowiem żadnych przesłanek do wykonywania takich czynności. Rozpoznając skargę wniesioną przez G.P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd wskazał, że skarżący nie poinformował o zmianie swojego adresu, więc zasadnie decyzję i pisma w toku postępowania wysyłano na dotychczasowy adres. Zaniechania strony do zgłaszania zmian danych ewidencyjnych nie mogą obciążać organów administracyjnych. Skarżący w toku postępowania nie został uznany za osobę, co do której nie jest znane miejsce jej pobytu, nie doszło do pomyłki w adresie, ani nie wskazano adresu nieistniejącego. Ponadto zdaniem Sądu organ administracji publicznej nie jest zobowiązany badać z urzędu, czy znany adres strony jest adresem aktualnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G.P., zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 21 ust. 1 p.g.k. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mogą stanowić podstawę do ustalenia adresów zamieszkania stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w tym – adresów właścicieli gruntów sąsiadujących z terenem inwestycji objętej postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tegoż przepisu prowadzi do stwierdzenia, że znaczenie danych z ewidencji gruntów i budynków jest ograniczone do kwestii ściśle wskazanych w art. 21 ust. 1 tego przepisu, lecz nie do doręczeń pism, które odbywa się na ogólnych zasadach z k.p.a.; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w postaci: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1 oraz art. 42 § i k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy prowadzące postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego orzeczenia nie uchybiły wymienionym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji, podczas gdy organy te w stopniu rażącym dopuściły się naruszenia w/w przepisów k.p.a., b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 41 § 1 oraz art. 42 § 1 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżący nie poinformował o zmianie swojego adresu zamieszkania w toku postępowania, podczas gdy skarżący nie miał w ogóle wiedzy o toczącym się postępowaniu, a zatem nie mógł powiadomić organu o zmianie swojego adresu zamieszkania, jeśli nie został w ogóle zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, c. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwej i merytorycznej argumentacji, która legła u podstaw wydania zaskarżonego orzeczenia, a odnoszącej się do wyjaśnienia dlaczego w ocenie Sądu I instancji zarzuty podnoszone przez skarżącego nie miały "istotnego wpływu na wynik sprawy", podczas gdy sąd obowiązany jest oddalając skargę wyjaśnić stronie brak zasadności podnoszonych zarzutów, d. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów, którymi kierował się Sąd I instancji dokonując argumentacji swoich twierdzeń, podczas gdy formułuje twierdzenia sprzeczne z ugruntowaną linią orzeczniczą. Wskazując na przytoczone powyżej podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się ponadto rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje bowiem, że doręczenie zastępcze nie może prowadzić do zamknięcia drogi do ochrony interesów strony. W rozpoznawanej sprawie Zarząd Dzielnicy W., wydając decyzję o warunkach zabudowy, doręczał skarżącemu pisma w oparciu o art. 44 k.p.a. Przepis ten stanowi, że: § 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Warunkiem zastosowania powyższego przepisu jest to, aby adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008r., sygn. akt II GSK 481/07; postanowienie NSA z dnia 29 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 270/12; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie organ powołał się, że wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzję na adres wynikający z ewidencji gruntów, przy czym nie zweryfikował tego adresu w oparciu o posiadaną ewidencję ludności i dokonał doręczeń zastępczych na adres, pod którym skarżący faktycznie nie mieszkał. Ponieważ przepisy k.p.a. nie zawierają szczególnych norm regulujących zasady ustalania adresów stron, ustala się je na podstawie wszystkich informacji możliwych do uzyskania przez organ, w tym również na podstawie ewidencji gruntów i budynków. Z przepisów nie wynika jednak, aby rejestr ten miał szczególne nadrzędne znaczenie jako podstawa do ustalania adresów stron w celu doręczenia im pism w postępowaniu administracyjnym. Nie wynika to ani z art. 21, ani z art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, bowiem znaczenie danych z ewidencji gruntów i budynków jest ograniczone do kwestii ściśle wskazanych w art. 21 ust. 1 tego prawa, lecz nie do doręczeń pism, które odbywa się na ogólnych zasadach z k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 593/07, dostępny w CBOSA). Słuszne są twierdzenia skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie organy nie podjęły żadnych czynności zmierzających do ustalenia adresu skarżącego kasacyjnie, opierając się bezkrytycznie na danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Wszystkie próby doręczeń zakończyły się zwrotem korespondencji z adnotacjami poczty. W takiej sytuacji organ miał obowiązek dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności mogących rzutować na skuteczność doręczenia. Skuteczność doręczenia zależy zaś od ustalenia aktualnego adresu zamieszkania skarżącego kasacyjnie, czego nie uczyniły organy i co zaakceptował następnie Sąd I instancji. Rację ma przy tym skarżący kasacyjnie, że obowiązek strony zawiadamiania organu o zmianie miejsca zamieszkania przejawia się dopiero w momencie, gdy strona zostanie prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania. Dla przyjęcia fikcji prawnej doręczenia na nieaktualny adres konieczne jest przy tym pouczenie strony o obowiązku informowania organu o zmianie adresu oraz skutkach wynikających z uchybienia temu obowiązkowi (zob. wyroki NSA z dnia 2 marca 2017r., sygn. akt I OSK 973/15; z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 830/14; z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 43/05, wyroki dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie miał żadnej wiedzy na temat toczącego się postępowania. Nie sposób przyjąć, aby w takich okolicznościach organ był uprawniony do przyjęcia fikcji prawnej doręczenia na nieaktualny adres zamieszkania. Błędne są zatem twierdzenia Sądu I instancji dotyczące tego, że skarżący kasacyjnie nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku poinformowania organu o zmianie adresu. Obowiązek taki bowiem w ogóle nie zaistniał ze względu na niezawiadomienie skarżącego o toczącym się postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym również, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że adres skarżącego kasacyjnie wskazany w ewidencji gruntów stanowił jego adres zameldowania. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Niezasadny okazał się za to zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Możliwość kwestionowania ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest dopuszczalna, tylko wtedy gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co w sposób oczywisty może mieć wpływ na wynik sprawy (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, dostępna w CBOSA). Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. zaistnieje wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd wydając zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., II OSK 1046/17, dostępny w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na rekonstrukcję toku myślenia Sądu oraz poznanie motywów, którymi kierował się Sąd, wydając zaskarżony wyrok. Uzasadnienie zostało sporządzone w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej. Odrębną i nie podlegającą w tym miejscu analizie kwestię stanowi prawidłowość wywodu Sądu I instancji w powyższym zakresie, co pozostaje bez wpływu na skuteczność zarzutu naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.