I OSK 371/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Zaopatrzenia [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2016 roku, sygn. akt I SA/Wa 1233/16 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Zaopatrzenia [...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1233/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Zaopatrzenia [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...]lipca 2016 r., nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dnia [...]grudnia 1995 r. poprzednik prawny skarżącej złożył wniosek o stwierdzenie nabycia z mocy prawa, w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa z 29 września 1990 r.), prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł. przy ul. S., oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...]o powierzchni 1432 m2 w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], oraz prawa własności znajdujących się na nim budynków i innych urządzeń. Skarżąca powołała się na pismo Przewodniczącego Gromadzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] grudnia 1958 r. informujące Zarząd Aptek Województwa Warszawskiego o uchwale Prezydium Rady przydzielającej mu plac w Ł. pod budowę apteki. Na dalszym etapie postępowania wskazała nadto na uchwałę z dnia 16 czerwca 1966 r. o przydzieleniu działki gruntu o powierzchni 610m2 położonej w Ł. aptece w użytkowanie na rozszerzenie budowy zbiornika na nieczystości. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, któremu wniosek ten został przekazany w 2012 r., podjął działania celem odnalezienia dokumentów pozwalających stwierdzić prawo zarządu nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej, tj. decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd albo w użytkowanie lub decyzji o naliczeniu albo aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością lub z tytułu jej użytkowania, wymieniającej decyzję ustanawiającą prawu zarządu lub użytkowania. Żadne z archiwów, do których się zwrócono, nie dostarczyło żądanych dokumentów. Pełnomocnik skarżącej na wezwanie organu również nie przedłożył materiałów innych niż przywołane wcześniej. Decyzją z dnia [...]lutego 2015 r., nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy odmówił skarżącej stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności znajdujących się na nim budynków i urządzeń. Podkreślił, że stosownie do art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm., dalej powoływanej jako u.g.n.) przesłanką stwierdzenia nabycia tych praw na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. przez państwowe i komunalne osoby prawne z dniem [...] grudnia 1990 r. jest to, by osoby te w tym dniu posiadały grunty w zarządzie. W tym kontekście odwołał się do § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 79, poz. 464, ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie z 10 lutego 1998 r.), zawierającego, jak zaznaczył, zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których można rozpatrywane prawo zarządu stwierdzić. Organ zaakcentował, że skarżąca żadnego z tych dokumentów nie przedłożyła i że nie udało się ich pozyskać z urzędu, a materiały znajdujące się w aktach nie dowodzą, iż prawo zarządu zostało ustanowione w odniesieniu do nieruchomości objętej wnioskiem. Nawiązał zarazem do orzecznictwa, wedle którego prawa tego nie można domniemywać, lecz należy go wykazać za pomocą dokumentów określonych prawem. Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zwracając uwagę m.in. na prawne konsekwencje faktu, że jej wniosek został wniesiony jeszcze przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...]lipca 2016 r. organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podzielił stanowisko, że stosownie do art. 200 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. uwzględnienie wniosku skarżącej wymaga wykazania prawa zarządu jednym z dokumentów wyliczonych w tym ostatnim przepisie oraz że prawidłowe ustalenia faktyczne nie potwierdziły tej przesłanki. Przywołał zarazem orzecznictwo, m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2098/05 (LEX nr 232923) oraz Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1099, OTK 1999, nr 7, poz.159). Skarżąca wniosła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie m.in. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, ze zm.) poprzez złamanie zasady ochrony praw nabytych oraz zasady lex retro non agit i przerzucenie na nią negatywnych skutków kolejnych zmian prawa, jakie następowały w okresie od złożenia wniosku o uwłaszczenie przez jej poprzednika prawnego do momentu wydania decyzji. Zaznaczyła, że regulacja prawna obowiązująca w dniu złożenia wniosku była dla niej korzystniejsza, przyznając jej większą swobodę dowodową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. W obszernym uzasadnieniu wyroku z dnia 14 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie najpierw omówił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej oraz ewolucję regulacji prawnej dotyczącej tzw. uwłaszczenia wprowadzonego ustawą z 29 września 1990 r., stwierdzając, że ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie z 10 lutego 1998 r. stanowią odpowiedniki przepisów, które wcześniej obowiązywały w rozpatrywanym zakresie. Nawiązał do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 i skonstatował, że stwierdzenie nabycia przez skarżącą użytkowania wieczystego nieruchomości wymaga wykazania za pomocą jednego z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. prawa zarządu do tej nieruchomości. Powołując się z kolei na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2098/05, zauważył, iż jedyny dowód przedstawiony w analizowanej materii, decyzja o ustaleniu opłat za zarząd nieruchomością, nie może mieć znaczenia przesądzającego. Sąd podzielił stanowisko organów wskazujących na brak jakichkolwiek indywidualnych aktów odnoszących się do nieruchomości, zwłaszcza decyzji o oddaniu jej w zarząd, określającej jej położenie i powierzchnię, odzwierciedlone na mapie sytuacyjnej, a także sposób i cel korzystania z niej. Zastrzegł, że sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje tego prawa, którego istnienia nie można domniemywać. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca nie nabyła żadnych praw dotyczących nieruchomości pod rządami ustawy z dnia 28 września 1990 r., kiedy jedynie został złożony wniosek. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną (określoną jako kasacja) od wyroku z dnia 14 października 2016 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut materialnoprawny, podnoszący naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez złamanie zasad ochrony praw nabytych oraz lex retro non agit, "które to zasady Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wywodził z powołanego artykułu Konstytucji". Pełnomocnik podtrzymał jednocześnie przekonanie wyrażone w skardze, że o takim naruszeniu świadczy przerzucenie na skarżącą negatywnych skutków kolejnych zmian prawa, jakie następowały w niemal dwudziestoletnim okresie od złożenia wniosku o uwłaszczenie przez jej poprzednika prawnego do wydania decyzji. W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i jednoczesną jego zmianę poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu pierwszej instancji oraz zobowiązanie na mocy art. 145a P.p.s.a. tego ostatniego organu do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wskazanej we wniosku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Pełnomocnik nie wnosił o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik zaakcentował, że "przepisy ustawy z 1997 r. i wydanego na jej podstawie rygorystycznego aktu wykonawczego zastosowano do oceny wniosku złożonego w 1995 r. w innej rzeczywistości prawnej". Poprzednik prawny skarżącej nie mógł wówczas przewidzieć zmiany przepisów i znacznej zwłoki w rozpatrzeniu tego wniosku, które uniemożliwiły skarżącej skorzystanie z przysługującego jej (a wcześniej jej poprzednikowi prawnemu) prawa. W takim stanie rzeczy naruszone zostały przepisy zakazujące działania prawa wstecz, chroniące prawa nabyte oraz obligujące organy publiczne do działania w sposób mający zwiększać zaufanie do nich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowi to następstwo wady konstrukcyjnej, którą skarga ta jest dotknięta, sprawiającą, że nie odpowiada ona w pełni standardom, jakie powinna ona spełniać. Są to zaś standardy podwyższone, gdyż skarga kasacyjna to sformalizowany środek zaskarżenia, wymagający od profesjonalnego pełnomocnika, który jedynie może go sporządzić, wykazania się stosownym poziomem staranności koniecznej do prawidłowego i precyzyjnego sformułowania zarzutów kasacyjnych. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej wywierają więc doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej i często już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu z precyzyjnym oznaczeniem jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji, a ponadto wskazanie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1259/16, LEX nr 2315525). Tymczasem pełnomocnik skarżącej poprzestał na zarzucie naruszenia art. 2 Konstytucji jako przepisu prawa materialnego, choć nie może on stanowić samodzielnej podstawy jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Wprawdzie w myśl art. 8 ust. 2 Konstytucji może on być stosowany bezpośrednio, lecz zawsze wymaga to powiązania z innymi przepisami, które w efekcie także muszą być takim zarzutem objęte. Skoro art. 2 Konstytucji ustanawia zasadę demokratycznego państwa prawnego, to naruszenie tej zasady można podnosić wskazując niezgodność danego stanu rzeczy z porządkiem prawnym przyjętym w tym państwie, wynikającym z obowiązujących w nim przepisów. Innymi słowy, niewystarczające jest samo przekonanie, że niezgodność taka zachodzi, jeżeli zostało ono wywiedzione jedynie z subiektywnego poczucia niesprawiedliwości czy krzywdy, a nie z przepisów, które zostały niewłaściwie zastosowane albo pominięte lub poddane błędnej wykładni. Pełnomocnik skarżącej w ogóle jednak nie przywołał przepisów prawa materialnego, które zostały w sprawie zastosowane, zwłaszcza art. 200 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., nie podejmując żadnej polemiki z odnoszącymi się do nich rozważaniami Sądu pierwszej instancji. Akty prawne, w których przepisy te się znajdują, zostały wymienione w skardze kasacyjnej tylko raz, i to w sposób nieprecyzyjny, wręcz dorozumiany. Pełnomocnik ograniczył się wyłącznie do generalnego zakwestionowania tego, że w sprawie zastosowano "przepisy ustawy z 1997 r. i wydanego na jej podstawie rygorystycznego aktu wykonawczego" i nie rozwinął należycie tej myśli, nie wyjaśniając ani, o jakie przepisy chodzi, ani dlaczego ich zastosowanie nie odpowiadało prawu, ani nawet dlaczego były one mniej korzystne dla skarżącej niż przepisy wcześniejsze. Niepodobna kasacyjnego zarzutu niekonstytucyjności, w tym sprzeczności z art. 2 Konstytucji, opierać na arbitralnym twierdzeniu, niewspartym przekonującą argumentacją odwołującą się do stanu prawnego i faktycznego sprawy. Za argument taki nie może uchodzić ogólnikowe odwołanie się w skardze kasacyjnej do bliżej nieoznaczonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, tym bardziej w przypadku, gdy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nawiązano do konkretnego wyroku tego Trybunału – z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99. Pełnomocnik nie dostrzegł wszak wcale stanowiska wypowiedzianego w uzasadnieniu tego wyroku, nie ustosunkował się ani do niego, ani do faktu, że Sąd pierwszej instancji uznał je za adekwatne dla sprawy. Stanowisko to nie pozwala zaś utrzymać żadnej z tez zasadniczych dla skargi kasacyjnej. Po pierwsze, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku uznał, że rozwiązania przyjęte w porządku prawnym odnośnie do tzw. uwłaszczenia przewidzianego w art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. funkcjonują w niezmienionej postaci od wielu lat mimo zmian stanu prawnego. Jest to pogląd zgodny z trafnym spostrzeżeniem Sądu pierwszej instancji, wedle którego § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. stanowi niemal dokładny odpowiednik § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97, ze zm.), który obowiązywał w czasie, gdy złożono wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. W świetle obu przepisów prawo zarządu nieruchomości można było wykazać wyłącznie za pomocą jednego z dokumentów, których katalog pozostał niezmienny. Bezsprzecznie zarazem pozostawanie gruntu w zarządzie jednostki organizacyjnej w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowi niezbędną przesłankę nabycia przez tę jednostkę prawa użytkowania wieczystego tego gruntu stosownie zarówno do art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r., jak i art. 200 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji położenie prawne skarżącej (jej poprzednika prawnego), także jeżeli chodzi o procesowe możliwości realizacji jej roszczeń, nie uległo zmianie od czasu złożenia wniosku. Nie można zatem twierdzić, że na gruncie stanu prawnego obowiązującego w tym czasie zakres jej uprawnień był szerszy i że po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. został ograniczony poprzez wprowadzenie nieznanych wcześniej rygorów dowodowych. Należy podzielić pogląd wypowiedziany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie doszło do naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady ochrony praw nabytych, gdyż ani skarżąca, ani jej poprzednik prawny nigdy nie nabyli praw, które mogłyby podlegać takiej ochronie ze względu na ich zniesienie lub zmniejszenie w wyniku zmiany stanu prawnego. W tym kontekście bezzasadny, wręcz niezrozumiały jest zarzut odwołujący się do reguły niedziałania prawa wstecz, którą również można wywieść z tego przepisu. W art. 200 ust. 1 u.g.n. unormowano kwestię takich spraw w przedmiocie nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów, które nie zostały zakończone przed wejściem w życie tej ustawy, przyjmując zasadę kontynuacji dotychczasowych rozwiązań. Po drugie, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 zwrócił uwagę, że w prawie polskim nie można przyjąć "nadrzędnej idei uwłaszczenia", że uwłaszczenie może dokonywać się wyłącznie w ramach porządku konstytucyjnego, zwłaszcza z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Wyeksponował znaczenie decyzji administracyjnej, która w stanie prawnym obowiązującym przed dniem [...] grudnia 1990 r. niejako zastępowała akt notarialny, będąc zawsze, mimo zmieniających się ustaw, warunkiem koniecznym powstania prawa użytkowania gruntu państwowego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego decyzja nie jest więc tylko dowodem prawa, ale determinuje jego powstanie, ma charakter konstytutywny, toteż jej brak powodował, że podmiot władający nieruchomością państwową był wyłącznie jej posiadaczem i nie przysługiwało mu do niej żadne prawo będące warunkiem stwierdzenia użytkowania wieczystego. Trybunał Konstytucyjny wyeksponował znaczenie aktu ustanawiającego lub formalnie potwierdzającego takie prawo, zaznaczając, że przekazywanie gruntów we władanie państwowym osobom prawnym i organizacjom społecznym przed dniem 5 grudnia 1990 r. nie zawsze przybierało formy przewidziane prawem, często było dokonywane bez zachowania jakiejkolwiek procedury i nie towarzyszyły mu żadne dokumenty. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie przedstawiła dokumentu dowodzącego, że jej poprzednikowi prawnemu przysługiwało prawo zarządu nieruchomością objętą wnioskiem o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego. Wbrew stwierdzeniu Sądu pierwszej instancji – nawiązującego w ślad za organem do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2098/05 wydanego w odmiennym stanie faktycznym – nie przedłożyła nawet decyzji o ustaleniu opłat za ten zarząd. Również podjęta w postępowaniu administracyjnym próba poszukiwania dokumentacji nie przyniosła rezultatu. W takiej sytuacji odmowa stwierdzenia nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu nie naruszała art. 2 Konstytucji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.