I GSK 2384/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 932/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 15 września 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 932/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z 27 października 2015 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Wyrok WSA wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący zawarł 1 lipca 2008 r. umowę z Województwem Zachodniopomorskim – Wojewódzkim Urzędem Pracy w Szczecinie (zmienioną następnie trzema aneksami) o dofinansowanie projektu nr POKL.06.01.01-32-096/08, w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Na podstawie tej umowy skarżący realizował projekt pt. "Aktywizacja zawodowa samotnych matek", na który przyznano mu dofinansowanie w wysokości 684.973 zł. Przedmiotowy projekt miał być zrealizowany w okresie od 1 sierpnia 2008 r. do 30 września 2009 r., a jego celem było wsparcie bezrobotnych samotnych matek na rynku pracy poprzez stworzenie warunków dla rozwoju aktywności zawodowej. Skarżący był zobowiązany do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, a także do tego, aby przy wydatkowaniu środków stosować "Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL". W ramach obowiązków przewidzianych w Wytycznych skarżący był zobowiązany m.in. do rozliczenia kosztów projektu na podstawie wniosków o płatność dokumentujących poniesienie wydatków kwalifikowalnych, tj. spełniających wszystkie wymogi przewidziane w Wytycznych. W wyniku ustaleń kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w Szczecinie (w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej i kontroli wywiązywania się z warunków finansowania pomocy z tych środków) względem skarżącego zostało wszczęte przez organ I instancji, tj. Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego postępowanie administracyjne, w trakcie którego stwierdzono szereg nieprawidłowości i w efekcie uznano część wydatków za niekwalifikowalne. W ocenie kontrolujących skarżący rozliczył na podstawie wniosków o płatność wydatki za usługi, które w ogóle nie zostały wykonane, tj.: aktualizację strony internetowej, wynajem pracowni komputerowej, wynajem stanowisk komputerowych oraz wynajem sali. Na podstawie ustaleń poczynionych w toku przeprowadzonego postępowania organ I instancji uznał kwotę 66 760 zł za wydatki niekwalifikowalne i decyzją z 27 października 2015 r. zobowiązał skarżącego do ich zwrotu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Po rozpoznaniu odwołania Minister Rozwoju uznał podniesione w nim zarzuty za nieuzasadnione i decyzją z 29 stycznia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie o takiej treści organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do poszczególnych wydatków poniesionych przez skarżącego i powodów, z których wydatki te uznano za niekwalifikowalne zgodnie z treścią Wytycznych. W odniesieniu do wydatków związanych z wynajmem pracowni komputerowej oraz aktualizacją strony www organ II instancji wskazał, że w ramach projektu skarżący rozliczył faktury wystawione przez firmę D. Tymczasem z oświadczenia J. Ż. z dnia 2 listopada 2011 r. wynikało, że nie wystawiła ona skarżącemu faktur, które rozliczył w ramach projektu. J. Ż. stwierdziła ponadto, że nie zajmowała się nigdy najmem pracowni, czy stanowisk komputerowych. Przesłuchana w dniu 5 grudnia 2011 r. w charakterze świadka zeznała dodatkowo, że nie posiadała rachunku bankowego w I. S.A., na który wpłynęły środki stanowiące zapłatę za rzekomo świadczone usługi. W przypadku kosztu wynajmu lokalu przy ul. [...] w S. na biuro projektu organ odwoławczy wskazał – powołując się na zeznania świadków (personelu merytorycznego projektu oraz uczestników projektu) – że biuro projektu nie znajdowało się w pomieszczeniu wskazanym w umowie najmu. Nie wykonywano tam również żadnych czynności związanych z realizacją zadań projektu. Co do niekwalifikowalności kosztów czynszu za wynajem pomieszczeń biurowych przy al. [...] w S. od A., organ stwierdził, iż firma ta nie posiadała możliwości podnajmu tych pomieszczeń. Poza tym sam skarżący uznał umowę zawartą z A. za nieważną, ze względu na fakt, iż A. S. podpisujący umowę w imieniu skarżącego nie posiadał pełnomocnictwa do występowania w jego imieniu. Odnosząc się do niekwalifikowalności kosztu wynajmu sal szkoleniowych od K. organ II instancji podkreślił w szczególności, że z zeznań wszystkich przesłuchanych świadków (koordynator projektu, personel merytoryczny projektu prowadzący szkolenia w ramach tego projektu, wspólnik wynajmującego i pracownicy wynajmującego) wynikało, iż sale, w odniesieniu do których skarżący rozliczył koszty nie były wykorzystywane na potrzeby realizacji szkoleń w ramach projektu. Zaznania ww. świadków znalazły potwierdzenie w dokumentacji projektowej, z której wynikają inne miejsca organizacji szkoleń. W skardze do WSA skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając oddalenie skargi WSA w Warszawie stwierdził, że za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia stanu faktycznego i niezebrania pełnego materiału dowodowego. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych. Organy oparły się częściowo na ustaleniach kontroli skarbowej ujętych ostatecznie w wyniku kontroli z 23 stycznia 2013 r. Wynik kontroli stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. korzystający z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą oświadczeń organu kontroli skarbowej. Skarżący na żadnym etapie postepowania nie podważył w sposób skuteczny wiarygodności tego dokumentu jak również innych dowodów prawidłowo zebranych na etapie postępowania kontrolnego czy też postępowania administracyjnego. Sąd rozstrzygając sprawę związany był także ustaleniami prawomocnego wyroku z 25 września 2015 r. sygn. akt IV K 847/14, wskazującymi jednoznacznie, że faktury VAT opisane w sentencji wyroku karnego i przedłożone do rozliczenia przez skarżącego nie mogą potwierdzać wykonania przez D. oraz K. umów na rzecz skarżącego. WSA wskazał ponadto na okoliczności ustalone w toku postępowania administracyjnego, które wskazywały na brak kwalifikowalności poszczególnych zakwestionowanych przez organy wydatków, które skarżący wykazywał jako poniesione w związku z realizacją projektu. W ocenie WSA skarżący miał zapewniony udział w postępowaniu administracyjnym oraz możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, czego dowodzą pisma informacyjne organów, a także pisma pełnomocnika skarżącego zawierające stanowisko przedstawiane przed wydaniem decyzji. Decyzja pierwszej instancji z 27 października 2015 r. wydana została przez właściwy organ, tj. Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z upoważnienia, którego decyzję podpisał Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy. W aktach administracyjnych znajduje się upoważnienie potwierdzające umocowanie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie do wydawania w imieniu Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących zwrotu środków finansowych przekazanych w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Zdaniem Sądu przepisów działu III Ordynacji podatkowej w zakresie regulującym terminy przedawnienia nie stosuje się w rozpatrywanej sprawie z uwagi na przepisy szczególne, tj. przepisy rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE.L.1995.312.1; dalej: rozporządzenie nr 2988/95). Przepis art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia przewiduje jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, z tym, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia. Przepisy u.f.p. nie posługują się terminem nieprawidłowości lecz terminami: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystanie z naruszeniem procedur, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W rozpoznawanej sprawie czteroletni termin przedawnienia, określony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, rozpoczął bieg od dat złożenia przez skarżącego wniosków o płatności obejmujących poszczególne okresy realizacji projektu (rozliczających zakwestionowane wydatki), tj. w dniach: 19 grudnia 2008 r., 25 lutego 2009 r., 15 maja 2009 r., 17 lipca 2009 r. oraz 19 grudnia 2009 r. Bieg terminu przedawnienia został przerwany w dniu 13 grudnia 2012 r., w dacie przekazania pełnomocnikowi skarżącego protokołu z kontroli skarbowej przeprowadzonej przez UKS w Szczecinie. Zdaniem Sądu I instancji ostateczny termin przedawnienia w rozpatrywanej sprawie, w odniesieniu do najwcześniejszej nieprawidłowości, upływał w dniu 19 grudnia 2016 r. Natomiast zarówno decyzja organu pierwszej instancji jak i decyzja organu drugiej instancji wydane zostały przed tą datą. Wykorzystanie przez skarżącego środków z naruszeniem Wytycznych jak i umowy o dofinasowanie, jako równoznaczne z naruszeniem procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków, o których mowa w art. 208 u.f.p., uprawniało organy orzekające do wydania rozstrzygnięć w oparciu o art. 211 ust. 4 u.f.p. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 15 września 2017 r. wniósł P. K., zarzucając wyrokowi: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 6 k.p.a., a także art. 2 i 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z przepisami obowiązującego prawa, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organy administracji w przedmiotowej sprawie już szeregu decyzji, z których dwie były uchylone w związku wydaniem ich z rażącym naruszeniem praw skarżącego, oraz do wydania decyzji w sprawie wbrew przepisom prawa, a także wykreowania niezgodnego z ustawą sposobu obliczania terminu przedawnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego, wyjaśnienia stanu faktycznego i zgromadzenie niepełnego materiału dowodowego, a tym samym naruszenie prawnie chronionego interesu skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wobec skarżącego, w oparciu o szczątkowy i wybiorczy materiał dowodowy, co naraziło skarżącego na utratę zaufania do organów władzy publicznej i miało wpływ na wynik sprawy; 4. art. 10 k.p.a. poprzez niedokonanie skutecznego zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a także poprzez niewłaściwe zawiadomienie o ponownym prowadzeniu postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5. art. 75 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nie zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w przedmiotowym postępowaniu, m.in. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, którzy współuczestniczyli w realizacji projektu skarżącego, a których to wystawione faktury zostały zakwestionowane, nie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów potwierdzających obieg kancelaryjny upoważnienia do działania w imieniu Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 6. art. 156 § pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez niewłaściwy organ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 7. art. 70 § 1 o.p. w zw. z art. 145 u.f.p. poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie wskazanych przepisów, co przyczyniło się do wydania decyzji pomimo upływu terminu przedawnienia zobowiązania, co ma istotny wpływ na wynik sprawy; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów o postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 6 k.p.a., a także art. 2 i 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z przepisami obowiązującego prawa, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organy w przedmiotowej sprawie już szeregu decyzji, z których dwie był uchylone w związku z wydaniem ich z rażącym naruszeniem praw skarżącego oraz do wydania decyzji w sprawie wbrew przepisom prawa, a także wykreowania niezgodnego z ustawa sposobu obliczania terminu przedawnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zgromadzenie niepełnego materiału dowodowego, a tym samym naruszenie prawnie chronionego interesu skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wobec skarżącego, w oparciu o szczątkowy i wybiórczy materiał dowodowy, co naraziło skarżącego na utratę zaufania do organów władzy publicznej i miało wpływ na wynik sprawy; 4. art. 10 k.p.a. poprzez niedokonanie skutecznego zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a także poprzez niewłaściwe zawiadomienie o ponownym prowadzeniu postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5. art. 75 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nie zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w przedmiotowym postępowaniu, m.in. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, którzy współuczestniczyli w realizacji projektu skarżącego, a których to wystawione faktury zostały zakwestionowane, nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów potwierdzających obieg kancelaryjny upoważnienia do działania w imieniu Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 6. art. 156 § pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez niewłaściwy organ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 7. art. 70 § 1 O.p. w zw. z art. 145 u.f.p. poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie wskazanych przepisów, co przyczyniło się do wydania decyzji pomimo upływu terminu przedawnienia zobowiązania, co ma istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i o zasądzenie kosztów postępowania w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa, a także zawarto żądanie przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zagadnienie o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wyznaczane jest przez najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego w odniesieniu do przedawnienia zobowiązania podatkowego. Autor skargi kasacyjnej utrzymuje, że w sprawie doszło do przedawnienia zobowiązania do zwrotu części dofinansowania na podstawie art. 70 § 1 O.p. NSA w składzie orzekającym w sprawie niniejszej nie podziela przedstawionego w skardze kasacyjnej poglądu, wedle którego podstawę rekonstrukcji normy prawnej do ustalenia okresu przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków budżetu Unii Europejskiej stanowi przepis art. 70 § 1 O.p., bowiem w świetle zasady pierwszeństwa unijnego podstawę tę stanowią przepisy Unii Europejskiej (Rozporządzenie Rady WE EURATOM Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich). Odnosząc się do powyższego należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków europejskich w wyrokach: z 27 lutego 2019 r., I GSK 744/18; z 16 października 2019 r., I GSK 1537/18; 4 grudnia 2019 r., I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r., I GSK 1909/19 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował istotę omawianej instytucji przedawnienia z powołaniem się na orzecznictwo TSUE, którą w całości skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i akceptuje: "(...) przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się w przedmiotowej sprawie z uwagi na przepisy szczególne, tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L 1995.312.1, dalej rozporządzenie nr 2988/95). Art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że "Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1." (...) Nieprawidłowość ma charakter "ciągły lub powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. W tym względzie w zakresie dotyczącym związku czasowego, w jakim winny pozostawać nieprawidłowości, aby można je było uznać za "nieprawidłowość powtarzającą się" w rozumieniu tego przepisu, konieczne jest jedynie, by okres czasu, jaki upłynął pomiędzy poszczególnymi nieprawidłowościami, był krótszy od terminu przedawnienia przewidzianego w akapicie pierwszym tego ustępu. Nieprawidłowość ma także charakter powtarzający się, jeżeli została popełniona przez podmiot, który czerpał korzyści ekonomiczne z ogółu podobnych transakcji naruszających ten sam przepis prawa (zob. wyroki TSUE C-279/05 Vonk Dairy Products, C-52/14 Pfeifer & Langen, C-465/10 Chambre de commerce). W wyroku C-436/15 Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie. Jak wyżej wskazano stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę i organ nie musi być tożsamy z organem uprawnionym do przydzielania dotacji lub odzyskiwania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W przywołanym wyżej wyroku C-52/14 Pfeifer & Langen Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że "Przede wszystkim zarówno z brzmienia, jak i struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 tego samego rozporządzenia" (pkt 63 wyroku)". Odnosząc się natomiast do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 15 czerwca 2017 r. sygn. akt: C-436/15 zauważył, że rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ (...) moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenia programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenia programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66). Tym samym omawiany zarzut kasacyjny nie podlega uwzględnieniu. Gdy chodzi o pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej to należy wskazać, że Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa postępowania wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej powinien po pierwsze wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, a ponadto uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (np. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09; ten wyrok i pozostałe cytowane, są publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że podstawą skargi kasacyjnej nie może być każde uchybienie przepisom postępowania, a jedynie takie, które odbiło się na wydanym rozstrzygnięciu. Autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli powinien wskazać normy prawne wywiedzione z właściwego przepisu. W razie podziału artykułu (podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy) na mniejsze jednostki redakcyjne, powinien wskazać przepis ujęty w konkretny ustęp, paragraf, literę albo tiret. Tego wymogu nie spełniają powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Z petitum skargi kasacyjnej wywieść można, iż zaskarżonemu wyrokowi autorka skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie szeregu przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 75, art. 77, art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 19 k.p.a. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprawnie zbudowany zarzut winien wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tego wymogu, bowiem naruszenie przepisów postępowania nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (lub także z innymi przepisami p.p.s.a.), a co było konieczne, bowiem Sąd I instancji samodzielnie nie stosuje przepisów postępowania administracyjnego a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy administracji. Wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Stanowią one tzw. normy odniesienia. Normami tymi nie są przepisy k.p.a. Całość tych przepisów tworzy z kolei tzw. normy dopełnienia (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. I FSK 199/11). Naruszenie norm odniesienia przez sąd polega na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ norm dopełnienia. W rozpoznawanej sprawie brak jest w konstrukcji zarzutu powiązania norm dopełnienia z normami odniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny realizując zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek zobligowany jest w procesie kontroli kasacyjnej odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Obowiązek przeprowadzenia kontroli merytorycznej zarzutu rozciąga się jednak tylko na te przypadki, gdy wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego. Mając na uwadze treść powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny po analizie petitum skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia, przyjął iż jej autorka naruszenia wskazanych przepisów postępowania upatruje w naruszeniu wskazanych wyżej przepisów k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie: art. 6 k.p.a., a także art. 2 i 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z przepisami obowiązującego prawa, art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zgromadzenie niepełnego materiału dowodowego, art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o szczątkowy i wybiórczy materiał dowodowy, art. 10 k.p.a. poprzez niedokonanie skutecznego zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a także poprzez niewłaściwe zawiadomienie o ponownym prowadzeniu postępowania, art. 75 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nie zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w przedmiotowym postępowaniu, m.in. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, którzy współuczestniczyli w realizacji projektu skarżącego, a których to wystawione faktury zostały zakwestionowane, nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów potwierdzających obieg kancelaryjny upoważnienia do działania w imieniu Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, art. 156 § pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez niewłaściwy organ. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej autorka wskazuje, że organy nie przesłuchały wymienionych przez nią świadków, a także, że Sąd i instancji nie wypowiedział się donośnie do zarzutu działania organu bez umocowania. Z treści wymienionych zarzutów i częściowego ich uzasadnienia (nie wszystkie zarzuty zostały bowiem uzasadnione) nie wynika dlaczego organ powinien przeprowadzić ponownie dowód ze świadków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sugestia, że zeznania te nie były prawdziwe jest niewystarczająca do ich podważenia oraz nie stanowi o zasadności zarzutów w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Ponadto, skarżący zupełnie pomija to, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego Szczecin Centrum w Szczecinie IV Wydział Karny z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt IV K 847/14 uznano go za winnego dwóch czynów kwalifikowanych z art. 286 § 1 k.k. w zb. z art. 297 § 1 k.k. w zw. z art. 11 k.k. Z sentencji wskazanego wyroku wynika m. in., że skarżący realizując projekt ,,Aktywizacja zawodowa samotnych matek’’ w celu uzyskania wsparcia finansowego do wniosku o płatność dołączył podrobione faktury VAT nr 3/05/2009 z dnia 4 maja 2009 r. na kwotę 900 złotych, nr 33/05/2009 z dnia 19 maja 2009 r., na kwotę 6600 złotych, nr 2/07/2009 z dnia 1 lipca 2009 r. na kwotę 8250 złotych i nr 27/07/2009 r. z dnia 8 lipca 2009 r. na kwotę 5500 złotych, stwierdzające niezgodne z prawdą wykonanie przez D. umów na rzecz skarżącego. Sentencja wyroku wskazuje również, że skarżący do wniosku o płatność dołączył fakturę VAT nr 800/02/B/2009 z dnia 11 września 2009 r. na kwotę 9000 złotych, stwierdzającą niezgodnie z prawdą wykonanie przez K. umowy na rzecz skarżącego oraz podrobione faktury VAT nr 12/09/2009 z dnia 8 września 2009 r. na kwotę 8250 zł i nr 56/10/2009 z dnia 12 października 2009 r. na kwotę 8250 złotych, stwierdzające niezgodne z prawdą wykonanie przez D. umów na rzecz skarżącego. W tym miejscu należy zauważyć, że w przypadku wydania wyroku karnego skazującego organy nie mają swobody w zakresie ustalenia okoliczności objętych wyrokiem. Podstawą do takiego ograniczenia organu w prowadzeniu postępowania dowodowego jest art. 11 p.p.s.a. wyrażający zasadę związania sądu administracyjnego ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa. Dodać należy, że nie tylko sąd administracyjny jest związany ustaleniami prawomocnego wyroku sądu karnego co do popełnienia przestępstwa, ale adresatami tej reguły są również pośrednio organy administracji publicznej, które w sprawie będącej przedmiotem kontroli ze strony sądu administracyjnego czyniły ustalenia faktyczne. Niezasadne jest również twierdzenie, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii braku umocowania dla Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie. W tym zakresie Sąd stwierdził, na podstawie znajdującego się w aktach sprawy upoważnienia, że Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie był organem właściwym. Ponadto dodać tu należy, że w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to nie tylko konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, ale wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że nie podjęto jakiejkolwiek próby wykazania, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły zostać uwzględnione. W skardze kasacyjnej, skarżący, powołując się na zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowania, nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie i których naruszenia dopuściły się organy, a za nimi Sąd I instancji. W pkt. 1 petitum skargi podniesione zostały jedynie zarzuty przepisów postępowania (oczywiście poza zarzutem przedawnienia). W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 2700 złotych obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).