II OSK 3299/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O.S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1225/17 w sprawie ze skargi O. S.A. w W. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu należności z tytułu zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1225/17 oddalił skargę O. S.A. z siedzibą w W. (dalej skarżąca spółka) na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu należności z tytułu zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych. 1.2. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. (dalej Dyrektor RDLP) decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] zezwolił O. S.A. w W. na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o powierzchni 0,0007 ha wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] obrębu ewidencyjnego K., gmina B., powiat [...], województwo [...], stanowiących własność Skarbu Państwa wchodzącej w skład zasobów Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, na cele budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 relacji Hermanowice - Strachocina. 1.3. W toku postępowania zmierzającego do realizacji inwestycji 24 lipca 2014 r. weszła w życie ustawa z 30 maja 2014 r. (Dz. U. poz. 906) nowelizująca ustawę z 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (wówczas Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 700 ze zm., dalej specustawa terminalowa). Na mocy art. 1 ust. 16 pkt c ustawy z 30 maja 2014 r. zmieniony został art. 38 ustawy terminalowej między innymi poprzez dodanie w pkt 2 litery k) o treści "budowa gazociągu Hermanowice - Strachocina - Pogórska Wola - Tworzeń - Tworóg - Odolanów wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województwa podkarpackiego, świętokrzyskiego, małopolskiego, śląskiego, opolskiego i wielkopolskiego", zaliczający powyższą inwestycję do inwestycji towarzyszących. W konsekwencji Wojewoda Podkarpacki wydał w trybie specustawy terminalowej decyzję lokalizacyjną z [...] października 2015 r., znak [...] obejmującą przedmiotową działkę. 1.4. W związku z treścią art. 28 specustawy terminalowej, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. decyzją z [...] listopada 2015 r. wygasił ww. zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej z uwagi na jego bezprzedmiotowość. 1.5. Minister Środowiska decyzją z [...] sierpnia 2016 r. stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest Dyrektor RDLP i przepisy tej ustawy nie wprowadzają wyjątku od tej zasady w odniesieniu do decyzji o odmowie zwrotu należności. 1.6. W konsekwencji Dyrektor RDLP [...] listopada 2016 r. rozpatrzył wniosek skarżącej spółki w części dotyczącej żądania zwrotu uiszczonej należności i stwierdził, że po pierwsze - strona nie złożyła oświadczenia o rezygnacji z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji w rozumieniu art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (wówczas - Dz. U. z 2015, poz. 909 ze zm.; dalej uogrl), gdyż w istocie nie odstąpiła od zamiaru przeprowadzenia na gruntach inwestycji w zakresie, jaki był planowany w chwili wnioskowania i uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji. Dyrektor RDLP stwierdził, że wygaśnięcie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji nie było wynikiem rezygnacji z zamierzonego wyłączenia gruntów z produkcji (rozumianego jako faktyczne rozpoczęcie innego niż leśne użytkowania gruntów), lecz wynikiem objęcia inwestycji decyzją lokalizacyjną Wojewody [...] z [...] października 2015 r. 1.7. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora RDLP. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do zwrotu należności, a jedynym możliwym działaniem w tym przypadku jest zastosowanie art. 162 § Kpa i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w części pierwszej - pkt I (dublującej się w treści z decyzją lokalizacyjną Wojewody [...]). Prawidłowo zatem stwierdził, że wygaśnięcie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji nie było wynikiem rezygnacji z zamierzonego wyłączenia gruntów z produkcji, lecz wynikiem otrzymania przez stronę decyzji lokalizacyjnej Wojewody P. z [...] października 2015 r., wydanej w trybie specustawy terminalowej. Specustawa gazowa nie zawiera żadnych przepisów, które uzasadniałyby domniemanie, że wyłączenie działania uogrl na przyszłość, jest jednoznaczne lub upoważnia do złożenia oświadczenia o rezygnacji z prawa do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji uzyskanego w przeszłości. Zdaniem organu II instancji nie było żadnych podstaw do zastosowania przepisów art. 12 ust. 2 uogrl, ponieważ wniosek skarżącej spółki nie stanowił rezygnacji z wyłączenia gruntów leśnych z produkcji. 2. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła skarżąca spółka, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając naruszenie art. 12 ust. 2 uogrl poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż brak jest podstaw do zwrotu należności uiszczonej na podstawie decyzji na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, w sytuacji, gdy stwierdzono wygaśnięcie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji oraz art. 28 specustawy. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie wyrokiem, powyższą skargę oddalił. Jak stwierdził Sąd I instancji zgodnie z art. 28 ustawy specustawy terminalowej - do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu nie stosuje się ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Decyzja ta została wydana [...] listopada 2015 r. Skarżąca spółka w związku z tym złożyła wniosek o zwrot kwoty wniesionej tytułem trwałego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Żądanie zwrotu powyższej kwoty związane jest ze stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji zezwalającej na wyłączenie z [...] kwietnia 2014 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja stwierdzająca wygaśniecie decyzji jest decyzją deklaratoryjną. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne ex tunc, to znaczy od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa. Bezprzedmiotowość decyzji z [...] kwietnia 2014 r. wynikała z wydania decyzji z [...] października 2015 r. nr [...]o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu. Od tej daty decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji wywoływała skutki prawne. Skarżąca spółka domaga się zwrotu należności, którą zgodnie z decyzją z [...] kwietnia 2014 r. miała uiścić w terminie 60 dni od dnia kiedy decyzja stała się ostateczna. Należność zaś została uiszczona w zakreślonym terminie przez stronę skarżącą. Natomiast decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji nie powoduje, iż decyzja będąca jej przedmiotem nie wywołuje żadnych skutków prawnych i to już od daty jej wydania, tak jak jest to w przypadku stwierdzenia nieważności. Powyższe okoliczności przesądzają o niezasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 12 ust. 2 uogrl i art. 28 ustawy terminalowej. Odnosząc się zaś do końcowego stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, a dotyczącego właściwości organu uprawnionego do rozpatrzenia sprawy, Sąd podkreślił, że decyzje zostały wydane w sprawie przez organ do tego uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 uogrl, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. W ustawie brak jest odmiennej regulacji w tym zakresie. Decyzja, co do której stwierdzono jej wygaśnięcie została wydana w oparciu o przepisy uogrl i dotyczyła ochrony gruntów leśnych. Właściwym więc i co do stwierdzenia jej wygaśnięcia, jak i orzeczenia o zwrocie należności był dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. 5. Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej Ppsa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja będąca przedmiotem kontroli wydana została przez organ właściwy, podczas, gdy w sprawie organem właściwym w I instancji był Generalny Dyrektor Lasów Państwowych, a w II instancji - Minister Środowiska; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dające podstawę do zwrotu należności, tj. rezygnacja przez właściciela z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej w okresie 2 lat od daty uzyskania tego prawa. W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z [...] listopada 2016 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 5.2. W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia kwestia właściwości organu do wydania decyzji o odmowie zwrotu należności, ponieważ kwestia ta rzutuje na dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych. Na zagadnienie to należy przy tym spojrzeć systemowo w kontekście ogólnej właściwości organu do wydania decyzji o odmowie zwrotu środków, które znajdują się w dyspozycji funduszu celowego. Fundusz celowy jest podmiotem publicznej gospodarki finansowej, niezależnie od tego, czy pod względem prawnym ma osobowość prawną, czy też stanowi jedynie wyodrębnione na rachunku bankowym środki publiczne, którymi dysponuje organ wskazany w ustawie. Fundusz leśny zalicza się do funduszy celowych systemu budżetowego, ponieważ przychodami funduszu leśnego mogą być także środki z budżetu państwa (C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011, s. 148). 5.3. Wypłata środków z funduszu stanowi zwykłą czynność materialno-techniczną w ramach sprawy administracyjnej, innymi słowy konkretyzacja stosunku prawnego nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Natomiast odmowa dokonania takiej czynności, jako władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o uprawnieniach lub ich braku, powinna być wyrażona w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA 1983, Nr 1, poz. 14; uchwała SN z 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88, OSPiKA 1989, Nr 3, poz. 59; wyrok NSA z 10 października 2003 r., sygn. akt II SA 1719/03; wyrok NSA z 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 850/06; postanowienie NSA z 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 230/09; postanowienie NSA z 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2741/15; wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2348/15). Wydanie decyzji umożliwia bowiem stronie ochronę jej interesu lub obowiązku prawnego na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa. Przy tym należy uznać, że organem właściwym do wydania decyzji o odmowie dokonania czynności materialno-technicznej jest zawsze organ, w którego kompetencji jest dokonanie takiej czynności. 5.4. W ramach uregulowań ochrony gruntów rolnych i leśnych mamy do czynienia z czynnością materialno-techniczną zwrotu należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej albo leśnej. Dla zrozumienia istoty tych uregulowań, konieczna jest perspektywa historyczna. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79) przewidywała, że dochodami Funduszu Leśnego są m.in. należności, opłaty i kary z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów pozostających pod zarządem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego. Przy czym fundusz ten dzielił się na fundusz przedsiębiorstwa i fundusz scentralizowany. Funduszem scentralizowanym dysponuje Naczelny Dyrektor Lasów Państwowych. Sytuacja zmieniła się wraz z wejściem w życie ustawy o lasach tj. z dniem 8 listopada 1991 r. od tego momentu uregulowania dotyczące Funduszu Leśnego zostały zawarte właśnie w tej ustawie. Konsekwencją tego stanu prawnego było właśnie szczegółowe uregulowanie w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłącznie Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. Obecnie zgodnie z art. 22b uogrl dochodami budżetu województwa są należności i opłaty związane z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych. Dochodami tymi gospodaruje marszałek. Natomiast zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2129) dochodami Funduszu leśnego są należności, kary i opłaty związane z wyłączeniem z produkcji gruntów leśnych. Przy tym Funduszem Leśnym gospodaruje Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (art. 56 ust. 2 ustawy o lasach). W świetle zaś art. 12 ust. 2 uogrl właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji. Innymi słowy zwrot należności dokonuje podmiot dysponujący tymi środkami, nie zaś organ który wydał decyzję zezwalającą na wyłącznie. Innymi słowy zwrot należności stanowi odrębną sprawę administracyjną od sprawy w ramach, której jest wydawana zgoda na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej albo leśnej. W odniesieniu do tych szczególnych spraw nie znajduje zatem zastosowania art. 5 ust. 1 uogrl. Nie jest to bowiem sprawa ochrony gruntu leśnego, a sprawa o zwrot należności. 5.5. Jak trafnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 1 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1127/10 wywiódł, że "właściwym dla ewentualnego dokonania zwrotu opłat jest dysponent funduszu czyli samorząd województwa (art. 24 ust. 4 uogrl), a w konsekwencji - do niego należy ewentualne odmówienie zwrotu. Skoro strona domaga się zwrotu uiszczonej wcześniej opłaty, to właściwym jest dysponent funduszu, na który opłata wpłynęła i z którego zwrot ma być dokonany. Tym dysponentem jest samorząd województwa. Skoro odmowa zwrotu ma nastąpić w formie decyzji, to do jej wydania właściwy jest marszałek województwa (art. 46 ustawy o samorządzie województwa).". W oparciu o to stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela, należy wywieść szerszą tezę, że właściwym w sprawie odmowy zwrotu należności jest ich dysponent tych środków, a nie organ który wydał decyzję zezwalającą na wyłączenie. Jest to bowiem odrębna sprawa administracyjna od sprawy dotyczącej samego wyłączenia i ustalenia wysokości należności i opłat. 5.6. W niniejszej sprawie skarżąca spółka zapłaciła należności wynikające z decyzji na konto Funduszu Leśnego. Tak więc organem właściwym do orzeczenia w przedmiocie zwrotu należności jest dysponent funduszu - Dyrektor Generalny Lasów Państwowych jako organ I instancji i właściwy minister jako organ II instancji. Tym samym należy uznać zasadność pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, Sąd I instancji oddalając skargę naruszył art. 156 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 12 ust. 2 uogrl w zw. z art. 56 ust. 2 ustawy o lasach. Przepis art. 5 uogrl nie statuuje właściwości rzeczowej organów do dokonywania czynności materialno-technicznych i ich odmowy. 5.7. Powyższe naruszenie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku, jak i w konsekwencji do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. art. 156 § 1 pkt 1 Kpa zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przy tym, jak słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie był związany stanowiskiem Ministra Środowiska zawartym w decyzji z [...] sierpnia 2016 r., w którym wskazano na właściwość Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. 5.8. W związku z tym, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, bezprzedmiotowe jest odnosznie się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej. 5.9. W niniejszej sprawie konieczne jest rozpoznanie sprawy od początku przez organ właściwy. Na marginesie należy jednak wskazać na refleksję natury ogólnej. W istocie niniejszy spór jest sporem pomiędzy dwoma podmiotami realizującymi zadania publiczne w oparciu o środki Skarbu Państwa. Jest to spór pomiędzy spółką akacyjną, w której 100 % udziałów ma Skarb Państwa, a nadzór właścicielski nad nią pełni Pełnomocnik Rządu ds. Strategicznej Infrastruktury Energetycznej a Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych czyli organem administarcji państwowej. W takich sprawach strony w pierwszej kolejności, zamiast automatycznego angażowania sądownictwa administarcyjengo, powinny rozważyć podjęcie miediacji, w szczególności przed Sądem Polubownym przy Prokuratorii Generalnej RP (art. 26 ust. 2b ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej - Dz. U. z 2019, poz. 1265). Kluczowe znaczenie w sprawie ma bowiem ochrona interesu Skarbu Państwa. Z powyższych względów uznając, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa orzec należało o uchyleniu zaskarżonego wyroku, zaś rozpoznając skargę – orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 207 Ppsa, z racji uwag zawartych w pkt 5.8. wyroku, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej spółki.