I OSK 3092/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 166/15 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz J. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lipca 2015r. sygn. akt II SA/Rz 166/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] maja 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] marca 2011r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia przebiegu granic pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...], [...], [...], [...], [...] położonymi w B. W dniu [...] października 2014r. do Kolegium wpłynął wniosek J. K. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2011r. wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. K. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 61 § 1, 104 § 1, 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), przywoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z uwagi na niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności, tj. wszczęcie postępowania z naruszeniem zasady skargowości, bez stosownego wniosku strony i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w bezprzedmiotowym postępowaniu. W konkluzji J. K. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] marca 2011r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r., na podstawie art. 134 w związku z art. 16 § 1, art. 127 § 3 i art. 123 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2011r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] marca 2011r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że kwestionowana decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2011r. stała się decyzją ostateczną wobec niezłożenia przez żadną ze stron wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja powyższa została skierowana także do J. K., przy czym ze zwrotnego potwierdzenie odbioru wynika, że została ona doręczona osobie przebywającej pod adresem zamieszkania strony. Oznacza to, że w sprawie zachodzi domniemanie określone w art 43 K.p.a., że odbierający przesyłkę przekazał ją adresatowi w tej samej dacie, w której ją odebrał. Kolegium dodało jednocześnie, że od wydania i doręczenia kwestionowanej decyzji upłynęło ponad 3 lata, a wniosek o przywrócenie terminu został przez Kolegium rozpatrzony negatywnie. Zdaniem organu fakt uzyskania przez kwestionowaną decyzję waloru ostateczności pociąga za sobą określone skutki prawne, tj. niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze do sądu administracyjnego na ww. postanowienie J. K. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy brak jest podstaw uzasadniających wydanie takiego rozstrzygnięcia, a stan faktyczny sprawy wskazuje na konieczność wydania innego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że sytuacja wniesienia odwołania po terminie, zwłaszcza w sytuacji gdy odmówiono stronie przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia nie mieści się w przesłankach orzeczenia o niedopuszczalności tego środka, zaś właściwe jest rozstrzygnięcie zawarte w art. 134 zdanie pierwsze K.p.a., tj. orzeczenia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K., uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że decyzją z dnia [...] marca 2011r. zatwierdzono przebieg granic w postępowaniu rozgraniczeniowym. W dniu [...] marca 2011r. J. K. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji rozgraniczeniowej. Po jego rozpoznaniu decyzją z dnia [...] maja 2011r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności. Po upływie trzech lat, w dniu [...] października 2014r. J. K. złożyła wniosek o ponowne rozpoznania sprawy, składając równocześnie wniosek o przywrócenie terminu do jego rozpoznania. Następnie Sąd podkreślił, że badanie w zakresie niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminowi są odrębnymi instytucjami proceduralnymi. Wskazał, że w pierwszej kolejności organ powinien rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania. Uzasadnieniem dla takiego rozumowania jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ ma do czynienia z odwołaniem. Odwołanie od decyzji organu I instancji, która stała się ostateczna wskutek upływu terminu do wniesienia odwołania, jest odwołaniem wniesionym po terminie, ale jest dopuszczalne w rozumieniu art. 134 K.p.a., bowiem termin ten może zostać stronie przywrócony i sprawa zostanie rozpoznana przez organ odwoławczy. Dalej Sąd I instancji przypomniał, że w sprawie skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania i stwierdził, że w przypadku wydania przez organ odwoławczy postanowienia o odmowie przywrócenia terminu zbędne jest wydawanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Jednocześnie wskazał, iż podziela zarzuty skargi stanowiące, iż w sytuacji gdy złożony został wniosek o przywrócenie terminu przedwczesnym jest rozstrzyganie na podstawie art. 134 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc naruszenie przepisów postepowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 16 § 1, art. 134 i art. 58 K.p.a., poprzez nieuzasadnione uchylenie przywołanego postanowienia w związku z przyjęciem, iż gdy strona złoży wniosek o przywrócenie terminu przedwczesnym jest rozstrzyganie na podstawie art. 134 K.p.a. oraz błędne uznanie, iż w przypadku wydania rozstrzygnięcia w zakresie przywrócenia terminu zbędne jest wydawanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, podczas gdy odmienna ocena stanu sprawy przez Sąd skutkowałaby oddaleniem skargi. Ponadto w skardze kasacyjnej powołano się na zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium przypomniało, że skarżąca po kilku latach od wydania na jej wniosek decyzji z dnia [...] maja 2011r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej Burmistrza B. z dnia [...] marca 2011r., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Organ wskazał, że wobec bezspornego złożenia przez skarżącą żądania dokonania ww. czynności miał prawny obowiązek ustosunkowania się w prawem przewidziany sposób, co do tych dwóch żądań procesowych. Najpierw rozpoznał żądanie przywrócenia terminu postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r. odmawiającym przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie stwierdził niedopuszczalność tego środka odwoławczego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r. Następnie – powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium podkreśliło, że przeważająca linia orzecznicza przychyla się do poglądu, iż w przypadku jednoczesnego złożenia odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania w pierwszej kolejności rozpoznana powinna być kwestia przywrócenia terminu, a dopiero później organ powinien stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy uprawniony jest więc do wydania dwóch postanowień, a mianowicie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, a następnie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu wniesienia odwołania. W ocenie autora skargi kasacyjnej w sprawie poza sporem jest również to, iż decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2011r., na skutek niezłożenia w terminie środka odwoławczego stała się decyzją ostateczną. Zdaniem Kolegium w przypadku złożenia odwołania (zażalenia, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji ostatecznej przez podmiot, któremu organ nie doręczył skutecznie decyzji – pominął w postępowaniu, co podtrzymuje strona skarżąca, a przesądził Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 15 lipca 2015r. sygn. akt II SA/Rz 168/15, to prawidłowym rozstrzygnięciem jest stwierdzenie niedopuszczalności tej czynności procesowej, nie zaś orzeczenie w zakresie uchybienia terminu do jej dokonania. Zdaniem Kolegium nawet gdyby podzielić pogląd Sądu, że sytuacja zaistniała w sprawie dawała podstawy do orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu w oparciu o art. 134 K.p.a., a nie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to naruszenie to nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, bowiem następstwem obydwu rodzajów rozstrzygnięć przewidzianych art. 134 K.p.a. jest nierozpoznanie odwołania. Nie może więc ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Następnie autor skargi kasacyjnej podniósł, że w rozstrzygnięciu Sądu dostrzec można również pewną niekonsekwencję, gdyż raz Sąd, przywołując stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazuje, iż w przypadku złożenia wniosku o przywrócenie terminu i wydania przez organ rozstrzygnięcia odmownego w tym zakresie, uznaje, iż wydawanie w takiej sytuacji postanowienia o niedopuszczalności odwołania jest zbędne, następnie zaś wskazuje, podzielając argumentację skargi, iż w przypadku gdy został złożony wniosek o przywrócenie terminu, przedwczesnym jest rozstrzyganie na podstawie art. 134 K.p.a. Zdaniem Kolegium Sąd I instancji nie neguje wyraźnie możliwości wydania postanowienia odmownego w zakresie przywrócenia terminu wraz z rozstrzygnięciem z art. 134 K.p.a., a więc również i stwierdzeniem niedopuszczalności wniesienia danego środka odwoławczego. Niekonsekwencja ta, w przypadku uprawomocnienia się kwestionowanego orzeczenia, uniemożliwia zaś organowi wydanie rozstrzygnięcia, które byłoby w pełni zgodne z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie. W dalszej części skargi kasacyjnej Kolegium podkreśliło ponownie, iż decyzja z dnia [...] maja 2011r. stała się decyzją ostateczną na skutek niezłożenia przez żadną ze stron postępowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem organu faktu tego nie może zmienić ani późniejsze złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego, ani złożenie samego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Tym bardziej, że żądanie skarżącej odnośnie uchybionego terminu zostało przez Kolegium rozpoznane przed wydaniem zakwestionowanego postanowienia, ostatecznym postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r., czego – zdaniem Kolegium – Sąd nie dostrzegł, wyrażając taką a nie inną argumentację na poparcie stanowiska zawartego w kwestionowanym orzeczeniu. Organ podkreślił, że zmiana czy też wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej możliwe jest jedynie w przypadku uruchomienia nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznej (art. 16 K.p.a.), co jednak nie miało miejsca. Z powyższych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, względnie o uchylenie tego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, że Kolegium w skardze kasacyjnej zmieniło swój pogląd co do ostateczności decyzji, bowiem wskazało, że skoro decyzji skutecznie nie doręczono stronie, ta nie mogła skutecznie złożyć wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następstwem tego jest konieczność wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności, co uczynił organ poprawnie. Obok powyższego Kolegium podało, że skutki procesowe instytucji zawartych w art. 134 K.p.a. niezależnie od podstawy merytorycznej są tożsame, bowiem de facto nie pozwalają na rozpatrzenie odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącej powyższa koncepcja w sposób oczywisty tworzona jest na potrzeby poparcia bardzo chaotycznego zarzutu skargi i nie ma uzasadnienia ani w przepisach prawa, ani w stanie faktycznym sprawy, zaś zaskarżony wyrok jest prawidłowy i zgodny z prawem. Dalej wskazano, że poglądowi Kolegium przeczy specyfika instytucji art. 58 K.p.a., bowiem dopełnienie czynności, dla której określony jest termin jest nierozerwalne związane z samą prośbą o przywrócenie terminu. Oznacza to, że byt prawny tej czynności jest następczo związany z rozstrzygnięciem w przedmiocie uchybionego terminu i oczywistym jest, niezależnie od przedstawianych przez Kolegium kwestii ostateczności decyzji czy poprawności doręczenia, że skoro pierwotny wniosek został oceniony negatywnie i odmówiono stronie przywrócenia terminu, będzie to determinować dalsze losy dopełnionej z prośbą czynności. Organ bowiem nie ma uprawnień w tym zakresie do badania innych przesłanek mających wpływ na skuteczność wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem – w ocenie skarżącej – zarówno koncepcja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i obecnie w skardze kasacyjnej pozostaje poza meritum rozstrzygnięcia. Odnosząc się do poglądu, że skutek faktyczny rozstrzygnięć z art. 134 K.p.a. niezależnie od tego, które z rozstrzygnięć zastosujemy jako tożsamy, przemawia za bezpodstawnym uchyleniem postanowienia przez Sąd I instancji, skarżąca przypomniała o zasadzie z art. 6 K.p.a. W jej ocenie jedynym rozstrzygnięciem winno być rozstrzygnięcie z art. 134 in fine K.p.a., bowiem dotyczy terminu, a nie innych przesłanek, których skutkiem jest niedopuszczalność odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do postawionych zarzutów wypada w pierwszej kolejności wskazać, iż wadliwie i nieadekwatnie do okoliczności niniejsze sprawy został uzasadniony zarzut naruszenia art. 16 § 1 K.p.a. Skarżący kasacyjnie wskazał bowiem w tym zakresie, że wzruszenie ostatecznej decyzji możliwe jest jedynie w ramach nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji, który w niniejszej sprawie nie został zastosowany. Powyższe spostrzeżenie pomija, iż wniesieniu środka zaskarżenia od decyzji, którą organ uznaje za ostateczną towarzyszyło złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do jego wniesienia. Jakkolwiek wniosek o przywrócenie uchybionego terminu nie jest środkiem umożliwiającym weryfikację ostatecznych rozstrzygnięć, to jednak pozwala zbadać, czy stwierdzenie ostateczności takiego rozstrzygnięcia nastąpiło w zgodzie z prawem, w szczególności czy nie pomija niezawinionego niezaskarżenia tegoż rozstrzygnięcia w zakreślonym terminie. Oczywista jest bowiem teza, że dopuszczalne jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu do zaskarżenia rozstrzygnięcia, którego ostateczność została już stwierdzona przez organ w następstwie jego niezaskarżenia w zakreślonym terminie. W tym m.in. zasadza się istota wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, który staje się aktualny dopiero w momencie, w którym upłynął już stronie termin do zaskarżenia określonego rozstrzygnięcia, a upływ tego samego terminu powoduje uostatecznienie się tegoż rozstrzygnięcia. Wadliwie zatem postawiony został zarzut naruszenia art. 16 § 1 K.p.a., bowiem prowadzone postępowanie nie zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji ale nadal pozostaje postępowaniem głównym w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej przebieg granic, a jego obecny etap ma m.in. udzielić odpowiedzi na pytanie czy uostatecznie decyzji z dnia [...] maja 2011r. nie nastąpiło z pogwałceniem praw strony tegoż postępowania, która w zakreślonym terminie – jak utrzymuje – bez własnej winy, decyzji tej nie zaskarżyła. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 134 K.p.a. wypada wskazać, iż Kolegium motywując ów zarzut dokonało wewnętrznie sprzecznej wykładni powyższego przepisu. W jednym miejscu zgodnej ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd I instancji, wskazującej na brak kontrowersji co do tego, że w razie złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia środka zaskarżenia wraz z tym środkiem – w razie nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu – organ uprawniony jest do wydania dwóch postanowień: o odmowie przywrócenia terminu i w konsekwencji tego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. W innym zaś miejscu wskazującej na konieczność wydania wyłącznie postanowienia o niedopuszczalności środka zaskarżenia od ostatecznego rozstrzygnięcia. Powyższe wskazuje na wadliwość konstrukcyjną wniesionej skargi kasacyjnej, bowiem to jej autora obciąża powinność precyzyjnego, jednoznacznego wyjaśnienia na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie art. 134 K.p.a., jak również wykazanie istotnego wpływu naruszenia tego przepisu na rozstrzygnięcie sprawy. Pomimo tej wadliwości niniejszy zarzut wypada rozpoznać w zakresie w jakim prezentuje wykładnię art. 134 K.p.a. sprzeczną z stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku. (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Oceniając zatem pogląd skargi kasacyjnej wskazujący na konieczność wydania w realiach niniejszej sprawy postanowienia o niedopuszczalności środka zaskarżenia wypada podkreślić, iż pomija on kluczową okoliczność niniejszej sprawy, a mianowicie to, że środek ów złożony został jako dopełnienie uchybionej czynności łącznie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej dokonania. Bezzasadnie zatem skarga kasacyjna w kilku miejscach akcentuje ostateczność decyzji z dnia [...] maja 2011r. Okoliczność ta nie ma kluczowego znaczenia w niniejszej sprawie skoro strona postępowania wniosła o przywrócenie terminu do jej zaskarżenia składając jednocześnie środek zaskarżenia. Ponadto należy wskazać, iż niespójnie z powyższym zapatrywaniem brzmi dalszy zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na nieuwzględnienie przez Sąd I instancji faktu wydania postanowienia odmawiającego skarżącej przywrócenia uchybionego terminu do zaskarżenia decyzji z dnia [...] maja 2011r. Skoro zasadniczym problemem w niniejszej sprawie jest wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, w sytuacji gdy wniesienie tego środka jest wykonaniem uchybionej czynności, stanowiącej element wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to Sąd I instancji w oczywisty sposób uwzględnił okoliczności związane z rozpoznaniem przez Kolegium wniosku o przywrócenie uchybionego terminu uznając, iż konsekwencją tego rozstrzygnięcia może być wydanie postanowienia w przedmiocie zachowania terminu do jego wniesienia, nie zaś w przedmiocie jego dopuszczalności. Zgodzić się natomiast wypada ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji swój wywód z zakresie postanowienia o dopuszczalności odwołania przeprowadził w sposób niekonsekwentny uznając, iż wydanie tego postanowienia jest zbędne w razie odmowy przywrócenia terminu. W tym zakresie należy wskazać, iż istnieje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapatrywanie o zbędności wydawania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania po dokonanej odmowie przywrócenia uchybionego terminu, w którym wskazuje się, iż odmowa przywrócenia terminu załatwia nie tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, iż wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu czyli rozstrzyga również o tym co jest przedmiotem postanowienia z art. 134 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2007r. sygn. akt I GSK 1221/06; wyrok NSA z dnia 24 września 2008r. sygn. akt I OSK 1490/07; wyrok NSA z dnia 24 września 2008r. sygn. akt I OSK 1496/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak jest jednak wystarczających powodów aby pogląd ten rozciągać na kwestię postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Powyższą wadliwość oceny prawnej art. 134 K.p.a. należało zatem skorygować uznając jednocześnie, iż nie stanowi ona wady mogącej mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Nie ma natomiast racji skarżący kasacyjnie deprecjonując różnice między dwoma niezależnymi instytucjami prawnymi uregulowanymi w art. 134 K.p.a. Okoliczność, iż zastosowanie którejkolwiek z nich prowadzi do nierozpoznania odwołania nie oznacza, iż przesłanki i skutki ich stosowania są tożsame. Przyjęta w art. 134 K.p.a. kolejność, w jakiej organ odwoławczy dokonuje kontroli wymogów formalnych odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka zaskarżenia i umieszczenie jej na drugiej pozycji wskazuje, że pierwsze czynności organ odwoławczy powinien skoncentrować na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Natomiast kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero w sytuacji pozytywnego wyniku badania kwestii dopuszczalności odwołania. Tym samym badanie niedopuszczalności odwołania ma charakter ogólny, zaś kontrolowanie zachowania terminu do wniesienia odwołania charakter szczegółowy. Oznacza to, że organ odwoławczy nie powinien znaleźć się w sytuacji rozważania zbiegu przesłanek negatywnych odwołania wskazanych w powyższym przepisie, a tym samym organ nie ma w tym zakresie możliwości wyboru rozstrzygnięcia (vide: G.Łaszczyca [w:] G.Łaszczyca, C.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Lex 2010, uwagi do art. 134; wyrok NSA z dnia 5 maja 2001r. sygn. akt I SA 556/01, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998r. sygn. akt III SA 898/97, niepublikowany). Jakkolwiek przepis art. 134 K.p.a. nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, to wynikają one z innych regulacji K.p.a. stanowiących o przedmiocie zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia środków prawnych (vide: wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992r. sygn. akt I SA 1318/91, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 80). Tym samym zachodzi istotna różnica między tym rozstrzygnięciem, które uznaje wniesione odwołanie za niedopuszczalne, a tym, które uznaje je za dopuszczalne, a jedynie wniesione z przekroczeniem terminu. Zasadnie zatem Sąd I instancji wskazał, iż niedostrzeżenie tej różnicy przez organ odwoławczy stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.). Konstatując, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 58 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. nie doczekały się jakiegokolwiek uzasadnienia, w szczególności wskazania na czym polega ich naruszenie przez Sąd I instancji, niemożliwe jest ich uwzględnienie. Do autora skargi kasacyjnej należy bowiem nie tylko podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, ale i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, jak również wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tych względów wypadało uznać, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a tym samym podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.