II OSK 118/18

Dnia 6 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 675/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 675/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przy wieży teleinformatycznej transmisji danych, zlokalizowanej na działce nr [...] w L., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku z 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 675/17, złożyła [...] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez: – niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie konstrukcji uzasadnienia i kwalifikacji przedsięwzięcia, 2) prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 poz. 13) poprzez: – naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy zakres robót, który doprowadził do powstania obiektu – wieży zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w L. w obecnej formie nie wymagał żadnej zgody organu architektoniczno-budowlanego, nie jest również konieczne prowadzenie dalszego postępowania administracyjnego, – błędną wykładnię art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że nie znajduje on w sprawie zastosowania, – błędną wykładnię art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że doszło do przebudowy inwestycji poprzez zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu, – błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) co do kwalifikacji przedsięwzięcia, mając na względzie, że nie miało miejsca powiększenie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ten sposób, że przedmiotowa inwestycja stanowiłby przedsięwzięcie mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżąca kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy, wniosła o: 1. uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a na podstawie art. 176 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono m.in., że nieprawidłowy jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zgodnie z którym zmiana parametrów stacji telefonii komórkowej powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie jako montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, na którego poparcie przywołała przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych, zakres robót, który doprowadził do powstania obiektu w obecnej formie, nie wymagał żadnej zgody organu architektoniczno-budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok sądu wojewódzkiego został wydany 20 września 2017 r., a nie 6 października 2017 r., jak wskazano w skardze kasacyjnej. Niezasadny jest zarzut "niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie konstrukcji uzasadnienia i kwalifikacji przedsięwzięcia". Po pierwsze, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] kwietnia 2017 r., uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] grudnia 2016 r. i przekazującą sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższe oznacza, że sąd wojewódzki nie stwierdził nieważności ww. decyzji, nie stosował więc art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przez co nie mógł tego przepisu naruszyć. Po drugie, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Skoro Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., tylko art. 151 p.p.s.a., jak wskazano wyżej, zatem ten ostatni przepis powinien zostać powiązany z odpowiednimi przepisami, które w ocenie strony zostały naruszone. W konsekwencji nietrafny jest też zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji, jednocześnie, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jako wzajemnie wykluczających się podstaw prawnych – pierwszy z tych przepisów sąd stosuje oddalając skargę, drugi – uwzględniając ją. Są to przepisy wynikowe, regulujące jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi i nie mogą być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej – dla potwierdzenia ich zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów. Ponadto, choć sąd wojewódzki kontrolował decyzję kasacyjną, to jednak zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. nie został w skardze kasacyjnej postawiony. Po trzecie, nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu upatrywać trzeba w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, przeanalizował uzasadnienie zaskarżonego wyroku i nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. W szczególności, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można doszukiwać się "w zakresie konstrukcji uzasadnienia", które zawiera wszystkie wymienione w przywołanym wyżej przepisie elementy. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji ma rację, przede wszystkim, twierdząc, że stan faktyczny i prawny nie został ustalony w sposób prawidłowy i wystarczający do wydania decyzji umarzającej postępowanie, jak zrobił to organ pierwszej instancji. To, że sąd wojewódzki nie uzasadnił wyroku w sposób taki, jakby tego sobie życzył wnoszący skargę kasacyjną, nie stanowi o naruszeniu ww. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, które w przeważającej większości są tożsame z zarzutami podniesionymi w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji, podkreślić należy, że nie tylko niezasadny, ale również niezrozumiały, jest zarzut "naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie". Jak już wskazano wcześniej, zaskarżona w sprawie decyzja to rozstrzygnięcie kasacyjne, wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jeśli organ nie stosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. to nie można mu zarzucać jego naruszenia "poprzez zastosowanie". Należy przypomnieć, że decyzja kasacyjna, wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., jest rozstrzygnięciem procesowym i nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej – nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji, gdzie sprawa toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2347/17, LEX nr 2716150, oraz wyrok z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 623/18, LEX nr 2619478). W niniejszej sprawie, kontrolowaną przez sąd wojewódzki decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. z [...] kwietnia 2017 r., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] grudnia 2016 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że organ pierwszej instancji nie dokonał prawidłowo ustaleń niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego nieuzasadnione jest twierdzenie organu pierwszej instancji, że zakres robót, który doprowadził do powstania przedmiotowego obiektu w obecnej formie, nie wymagał żadnej zgody organu architektoniczno-budowlanego. Organ ten skoncentrował się wyłącznie na montażu anten i dodatkowych ściągów poziomych, pomijając całkowicie okoliczność montażu dodatkowych szaf wraz z instalacją kablową oraz kwestię sumowania pół promieniowania, a co za tym idzie, uwzględnienia liczby anten, ich mocy oraz azymutów. Ponadto, organ pierwszej instancji powołał się na dokumentację dotyczącą kwalifikacji przedsięwzięcia, sporządzoną odrębnie dla dwóch operatorów sieci telefonii komórkowej, nie poddając jednak tych dokumentów, będących w istocie dowodami w sprawie, swojej kontroli. W ocenie organu odwoławczego, dopiero dokładne wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli na prawidłowe zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych, a tym samym na wdrożenie ewentualnego postępowania legalizacyjnego. Możliwe jest więc, że w opisywanej sprawie doszło do rozbudowy obiektu stanowiącego jedną całość wraz z instalacjami i urządzeniami Jeżeli wykonany zakres robót powiększył obszar oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ten sposób, że inwestycja stanowiłaby przedsięwzięcie mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to niewątpliwie, zdaniem organu drugiej instancji, wykonane roboty budowlane należałoby zakwalifikować jako rozbudowę obiektu, wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie stanowisko podzielił sąd wojewódzki, oddalając skargę, i z taką oceną przedmiotowej sprawy zgadza się także Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji, wskazując na definicję przebudowy, wynikającą z Prawa budowlanego, przywołał utrwalone stanowisko sądów administracyjnym dotyczące sposobu oceny rozbudowy stacji bazowych telefonii komórkowej. W niniejszej sprawie na przedmiotowej stacji bazowej dokonano montażu dodatkowego wyposażenia wraz z dodatkowym kontenerem, co doprowadziło nie tylko do montażu na istniejącym maszcie nowych anten, ale także do przebudowy instalacji wewnętrznych, stanowiących część obiektu budowlanego. W efekcie, umorzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji prawidłowo zostało uznane za przedwczesne – oceny wymaga zwłaszcza ewentualna zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu. Słusznie także Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do twierdzeń skarżącej, zauważył, że organ drugiej instancji nie przesądził o powiększeniu obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, a jedynie uznał za konieczne wyjaśnienie tej kwestii, jak również, że nie odmówił wartości dowodowej przedstawionym przez operatorów dokumentom, dotyczącym kwalifikacji tego przedsięwzięcia, a tylko zalecił ich ponowną analizę, ewentualnie ich uzupełnienie. W związku z powyższym niezasadne są zarzuty błędnej wykładni przywołanych w skardze kasacyjnej art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dokonanej, zdaniem skarżącej kasacyjnie przez Sąd pierwszej instancji. W związku z wydaniem decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przedmiotem kontroli sądu wojewódzkiego była ocena, czy w sprawie zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Oznacza to, że analizie zostało poddane zastosowanie właśnie art. 138 § 2 k.p.a., a Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni przywołanych wcześniej przepisów. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.