I OSK 2347/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant straszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 667/17 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 667/17 oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] uchylającą decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. P. S.A. z siedzibą w L. (dalej jako spółka lub P.) wystąpiła do Starosty Powiatu [...] o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości obejmującej działkę nr [...], gm. M., stanowiącą współwłasności J. G. i J. G. ([...]) w związku z przebudową linii wysokiego napięcia K.-G. Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r., na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2015. 1774 ze zm., dalej jako u.g.n.), odmówił wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, gdyż spółka nie załączyła do wniosku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie linii wysokiego napięcia K.-G., a przedłożona decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy remontu linii elektroenergetycznej. W wyniku rozpoznania odwołania spółki od powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, stwierdzając, że postępowanie zostało przeprowadzone bez udziału wszystkich podmiotów mających interes prawny w tej sprawie. Stroną w tym postępowaniu, stosownie do art. 28 k.p.a., są oprócz inwestora także właściciele działki nr [...] - J. G. i J. G., których nieruchomości dotyczy ograniczenie sposobu korzystania, stanowiąc ingerencję we własność. Mając na uwadze, iż właściciele ci nie zostali zawiadomieni o wszczęciu przedmiotowego postępowania i nie brali w nim udziału, a wada ta nie może być konwalidowana, Wojewoda uznał za uzasadnione orzeczenie o uchyleniu decyzji pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie merytorycznej oceny złożonego wniosku spółki, gdyż przesłanka niezbędności nieruchomości jest ustalana na podstawie ważnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jednoznacznie określa cel, jaki ma być realizowany na objętych nią nieruchomościach i nie jest to przebudowa, ale remont. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. S.A. w L. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia [...] maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając, iż Wojewoda [...] prawidłowo uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2016 r., z tej przyczyny, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości obejmującej działkę nr [...], gm. M., bez udziału właścicieli tej działki (J. G. i J. G.). Sąd wskazał, iż organ administracji prowadzący postępowanie jest zobowiązany z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, w rozumieniu art. 28 k.p.a., a niezawiadomienie stron o wszczęciu postępowania i prowadzenie postępowania bez ich udziału stanowi przesłankę do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro zatem postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone bez udziału właścicieli działki nr [...], będących stroną w tym postępowania, to zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Sąd wyjaśnił, iż ponowne postępowanie, jakie będzie się toczyć przed organem pierwszej instancji nie jest dalszym ciągiem, ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Postępowanie przed organem pierwszej instancji będzie się toczyć od początku, z tym, że przy udziale wszystkich stron postępowania. Na nowo zostanie ustalony stan sprawy – zarówno faktyczny i prawny. W konsekwencji organ pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu drugiej instancji co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym za niezasadne uznał Sąd zarzuty skargi, które sprowadzają się do tego, że organ drugiej instancji przesądził rozstrzygnięcie w tej sprawie i z tego względu zaskarżona decyzja jest wadliwa. Sąd wyjaśnił, iż pisemne motywy uzasadnienia zaskarżonej decyzji kasacyjnej, z których można by ewentualnie próbować wyprowadzić wniosek, że zostało przesądzone w sprawie rozstrzygnięcie przyszłej decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, nie są wiążące dla organu pierwszej instancji i były zbędne. Sąd stwierdził, iż stanowisko organu odwoławczego odnośnie oceny prawnej decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie jest wiążące dla organu pierwszej instancji i naruszenie to nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania, a zaskarżoną decyzję Sąd uznał za odpowiadającą prawu. Sąd uznał za przedwczesne na tym etapie postępowania dokonanie oceny podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organy art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 3 pkt 7a i 8 Prawa budowlanego i art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie dotyczy przebudowy tylko remontu. Sąd wskazał, iż organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny wniosku skarżącego, a także przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów, m. in. decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła P. S.A. z siedzibą w L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt. 7a i art. 3 pkt. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i niestwierdzenie mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego polegającego na błędnym przyjęciu przez organ I i II instancji, że skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dopuszczającego przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji K.-G., podczas gdy takim dokumentem jest złożona wraz z wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (dalej: "Decyzja Lokalizacyjna"), której treść ze względu na rzeczywisty charakter planowanych do wykonania przez inwestora prac, odczytywać należy jako ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci przebudowy, a nie remontu; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie prowadzące do nieuchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 roku wydanej przez Wojewodę [...] w sytuacji dokonania przez Wojewodę [...] w ślad za organem l instancji subiektywnej oceny materiału dowodowego sprawy i literalną wykładnię treści Decyzji Lokalizacyjnej, podczas gdy z szerokiego i obiektywnego kontekstu rozpatrywanej sprawy oraz wszystkich okoliczności faktycznych ustalonych w toku dotychczasowego postępowania wynika, że planowany przez skarżącą zakres prac do wykonania polega na przebudowie, a nie remoncie napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji K.-G.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że bezpośrednia ingerencja organu odwoławczego w przyszłe merytoryczne rozstrzygnięcie organu I instancji w postaci wskazania sposobu rozpatrzenia konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, nie przesądza treści rozstrzygnięcia oraz nie wpłynie na treść decyzji wydanej przez organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślić należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań zarówno Sądu I instancji, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie ocena zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Co istotne, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, skarżąca kasacyjnie spółka ani w skardze kasacyjnej, ani wcześniej w skardze, nie kwestionowała zasadności uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawz do ponownego rozpatrzenia. Nie budzi bowiem wątpliwości, że postępowanie przed organem I instancji nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, albowiem z naruszeniem art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a. nie zapewniono w nim czynnego udziału wszystkim stronom. W związku z tym zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia celem umożliwienia stronom postępowania wzięcia w nim udziału. Rozstrzygnięcie organu II instancji było prawidłowe i nie mogło być inne. Wszystkie zarzuty zarówno skargi kasacyjnej, jak i wcześniej skargi, sprowadzają się wyłącznie do kwestionowania fragmentu uzasadnienia decyzji organu II instancji, w którym organ ten odniósł się do decyzji lokalizacyjnej Wójta Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2015 r., co ma znaczenie dla merytorycznej oceny wniosku skarżącej kasacyjnie spółki. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji, gdzie sprawa toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji, uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania, nie wiążą organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, i ten organ nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r. II OSK 502/06; 1 grudnia 2009 r., II FSK 1046/08; 26 października 2010 r., II OSK 1644/09; 10 stycznia 2012 r., II OSK 1998/10; 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11; 25 września 2012 r., II OSK 930/11; 26 września 2018 r., I OSK 3245/18). Należy podkreślić, że w kodeksie postępowania administracyjnego nie ma odpowiednika art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu "wiążą", a zatem inaczej niż w art. 138 § 2 k.p.a., gdzie zawarto jedynie stwierdzenie, że organ odwoławczy "powinien wskazać" okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżona w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego została przy tym wydana przed dniem [...] czerwca 2017 r., kiedy to weszła w życie wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935) nowelizacja dodająca art. 138 § 2a, zgodnie z którym jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Słusznie zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji kontrolując zgodność z prawem skarżonej decyzji organu odwoławczego, ograniczył się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie powołano żadnych argumentów na potwierdzenie, że organ odwoławczy mógł wydać inną decyzję, aniżeli uchylającą decyzję organu I instancji. Treść skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do polemiki z fragmentem uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, w którym dokonano oceny decyzji lokalizacyjnej, a jak wskazano wyżej, ta ocena nie ma żadnego znaczenia dla dalszego toku postępowania i nie będzie miała wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.