I OSK 3245/18

W IMIENIU RZECZYSPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 września 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 564/18 w sprawie ze sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Burmistrz Miasta S. orzekł o przyznaniu M. K. świadczenia wychowawczego na L. K. i M. K. po 500 zł za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. W dniu 9 listopada 2017 r. Burmistrz wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zasadności pobierania świadczenia wychowawczego przyznanego ww. decyzją. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Burmistrz na podstawie art. 104 K.p.a., art. 20 ust. 1, art. 25 ust. 1 i 2 pkt 4 i ust. 9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. poz. 1465) uznał, że kwota wypłacona w okresie od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. w wysokości 9.000 zł jest nienależnie pobranym świadczeniem wychowawczym na dziecko – córkę M. K. Zdaniem organu na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję przyznającą prawo do świadczenia wychowawczego. Dlatego też w dniu [...] listopada 2017 r. wydał postanowienie o wznowieniu ww. postępowania. Natomiast ponieważ wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] maja 2004 r. ustanowiono miejsce zamieszkania córki Z. przy matce, zasądzając od ojca alimenty, to zaszły podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. do wznowienia postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. K., podkreślając, że nad córką Z. sprawowana jest opieka naprzemiennie przez oboje rodziców. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium organ I instancji użył dwóch trybów postępowania odnośnie uznania świadczenia wychowawczego za nienależne, jednak wznowienie postępowania faktycznie w tym przypadku nie miało miejsca. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien zdecydować, czy rzeczywiście zamierza wznowić postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2016 r., czy też dochodzić zwrotu należności wyłącznie na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Nadto w aktach brak jest postanowienia o wznowieniu postępowania, mimo że jest o nim mowa w uzasadnieniu decyzji. Nadto Kolegium podkreśliło, że strona wnioskowała o przyznanie mu świadczeń na drugie i trzecie dziecko, mimo że pierwsze w dacie wniesienia wniosku z nim nie mieszkało, a więc nie mogło zaliczać się do członków rodziny. W tych okolicznościach M. K. powinna zostać potraktowana jako pierwsze dziecko, na które przyznanie świadczenia wychowawczego wymaga ustalenia kryterium dochodowego rodziny. Orzeczenie merytorycznie w sprawie jest natomiast niemożliwe z powodu wielu uchybień formalnych postępowania wykazanych wyżej. Sprzeciw od powyższej decyzji złożył M. K., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 i art. 139 K.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Oddalając powyższy sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał na wstępie analizy przepisów art. 64a – art. 64e oraz dokonał szerokiej interpretacji przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., uznając że skarżona decyzja je spełnia, skoro organ I instancji bez podstawy prawnej połączył dwie różne sprawy administracyjne, tj. wznowienia postępowania administracyjnego (w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego) i sprawy o zwrot nienależnie pobranego świadczenia (w oparciu o przepisy ustawy o pomocy Państwa w wychowywaniu dzieci). Organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie zakwestionował prawidłowość postępowania organu I instancji pod względem formalnym (prawnym), nie kwestionując przy tym zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Znowelizowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego sugerują, aby w takiej sytuacji organ odwoławczy swoje stanowisko zawarł w decyzji oceniającej sprawę co do meritum. W rozpatrywanej sprawie jednak organ odwoławczy miał istotne powody, aby zwrócić sprawę do ponownego rozpatrzenia, skoro pojawiły się wątpliwości, co do skuteczności i prawidłowości wznowienia postępowania. Organ II instancji nie jest przy tym właściwy do wznowienia tego postępowania i kwestia ta powinna być przedmiotem ponownego postępowania przed organem I instancji. Dodatkowym, choć nierozstrzygającym samodzielnie argumentem na rzecz ponownego rozpatrzenia sprawy jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Strona ma prawo do rozpatrzenia określonej sprawy administracyjnej w dwóch instancjach. Dopóki podstawa prawna postępowania nie została jednoznacznie i prawidłowo określona, powstają uzasadnione wątpliwości co do tożsamości sprawy rozstrzyganej meritum w obu instancjach. Tym samym organ odwoławczy wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd pierwszej instancji zauważył również, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się do braków w materiale dowodowym (postanowienia organu I instancji z dnia [...] listopada 2017 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r.) i nie zawarł żadnych wskazań dla organu I instancji co do konieczności jego uzupełnienia. W toku postępowania odwoławczego organ nie skorzystał również z możliwości samodzielnego uzupełnienia posiadanego materiału dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Odmówił natomiast merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy ze względu na wagę i mnogość "uchybień formalnych" postępowania przed organem I instancji, które dotyczą możliwości ustalenia podstawy prawnej, a nie stanu faktycznego. Rację nadto przyznał skarżącemu Sąd pierwszej instancji, że organ II instancji niekonsekwentnie wyraził pogląd prawny dotyczący możliwości zaliczenia dzieci wnioskodawcy do jego rodziny. Organ I instancji związany jest jednak oceną organu odwoławczego tylko o tyle, o ile określone fakty znajdą potwierdzenie w ponownie przeprowadzonym we właściwym trybie postępowaniu. Skarżącemu będzie zaś przysługiwało prawo dowodzenia swoich racji zarówno w trakcie ponownie prowadzonego postępowania, jak i w drodze ewentualnego odwołania czy skargi do sądu. To zatem uchybienie organu, jako nie mające bezpośredniego wpływu na prawidłowość rozpatrzenia sprawy, Sąd uznał za niewystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm. – zwanej dale P.p.s.a.). Pomimo zatem ww. wątpliwości co do prawidłowości części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd stanął na stanowisku, że niezbędne jest przeprowadzenie przez organ I instancji ponownego postępowania, w którym przede wszystkim jednoznacznie określi tryb, w jakim będzie ono prowadzone oraz przeprowadzi je z zachowaniem wszystkich wymogów właściwej procedury. W sprawie Sąd pierwszej instancji również uznał, że wyrażone sprzeciwem żądanie strony, aby organ II instancji rozpatrzył sprawę merytorycznie i umorzył postępowanie, nie może być uwzględnione, gdyż organ II instancji nie jest związany żądaniem strony co do sposobu jego rozpatrzenia. Nadto w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia 9 listopada 2017 r. o wszczęciu z urzędu postępowania "w sprawie ustalenia zasadności pobierania świadczenia wychowawczego" z powołaniem się na art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy Państwa w wychowywaniu dzieci. Organy obu instancji powołują się jednak na postanowienie (a nie zawiadomienie) z tej samej daty o wznowieniu (w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego) postępowania w sprawie przyznania świadczenia, którego brak w aktach sprawy. Jednoznaczne rozstrzygnięcie, w jakim trybie organ I instancji prowadził zatem postępowanie, niewątpliwe ma istotny wpływ na ocenę sposobu jej rozstrzygnięcia i nie jest możliwe ustalenie tego w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy ani przez Sąd, ani przez organ odwoławczy. Nie sposób ustalić, czy organ I instancji wszczął postępowanie w trybie wznowienia oraz jaki jest los postępowania, o którym mowa w zawiadomieniu z dnia 9 listopada 2017 r. W tej sytuacji całkowicie niezasadny okazał się być zarzut naruszenia art. 139 K.p.a., skoro sprawa zwrotu pobranego świadczenia będzie ponownie rozpatrywana przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 § 1 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, co jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz zasadę praworządności w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 151a § 1 P.p.s.a. Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ odwoławczy może tylko wytknąć organowi I instancji wadliwe zastosowanie przepisów prawa oraz nakazać rozstrzygnięcie wniosku skarżącego bez wskazania sposobu załatwienia sprawy, z wyjątkiem sytuacji wskazanych w art. 138 § 4 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stwierdzić przede wszystkim trzeba, że zgodnie z art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 181 § 2a P.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio). Skarga kasacyjna jest niezasadna, aczkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie objętym skargą kasacyjną nie jest wolne od wad. Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że w skardze kasacyjnej nie kwestionowano prawidłowości wydania w sprawie przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.), a jedynie to czy organ odwoławczy przy okazji wydawania takiej decyzji miał prawo dokonać oceny prawnej sprawy i czy ocena ta jest wiążąca dla organu I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy. Analizując to zagadnienie, Sąd pierwszej instancji uznał, że "organ I instancji związany jest oceną organu odwoławczego tylko o tyle, o ile określone fakty znajdą potwierdzenie w ponownie przeprowadzonym we właściwym trybie postępowaniu", pominął jednak zupełnie to, że dodatkowe wskazanie organu odwoławczego stanowi przede wszystkim ocenę prawną a nie ustalenie faktów. Jak słusznie eksponuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, w skarżonej decyzji wprost wyrażono ocenę, że "M. K. powinna zostać potraktowana jako pierwsze dziecko (...)". Sformułowanie to nie stanowi zatem faktów, o których mówi Sąd pierwszej instancji, ale ocenę prawną co do której Sąd ten się nie odniósł. I chociaż stanowiło to o wadliwości zaskarżonego wyroku to jedynie w odniesieniu do jego uzasadnienia, bowiem konieczność powtórzenia postępowania przez organ I instancji nie została w ogóle podważona. Zauważyć przy tym trzeba, iż zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawa, to jest, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Analizując powstałe na tle niniejszej sprawy zagadnienie, zauważyć trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określając zakres mocy obowiązującej ostatecznej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. podkreślano, że jest to decyzja procesowa, będącej ostatnim aktem wydanym w toku instancji, powodującym powrót sprawy do organu administracyjnego celem jej ponownego rozpatrzenia. Decyzja taka nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się przed nim toczy nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Jakkolwiek nowa decyzja organu I instancji może ukształtować sytuacją prawną strony w sposób mniej korzystny niż uchylona uprzednia decyzja tego organu, czyni to jednak na nowo, jako "efekt" nowego postępowania. Skoro, bowiem poprzednia decyzja organu, a więc decyzja organu I instancji została zniesiona przez organ odwoławczy, to przestał istnieć stan prawny i faktyczny, który stanowiłby podstawę rozstrzygnięcia. Z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Jest przecież oczywiste, że skoro organ I instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i ocena prawna tego stanu będzie od niego uzależniona. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego" z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11 oraz z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1644/09 – orzeczenia powołane uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie decyzji opartej na art. 138 § 2 K.p.a. wprost stwierdzał, że organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygniecie sprawy przez organ I instancji, jak i nie jest on związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umożliwi organowi I instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego (por. wyroki: z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1998/10, z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1046/08, z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 502/06). Podobnie w orzecznictwie wskazywano na brak związania organu odwoławczego ponownie rozpoznającego sprawy swoimi wcześniejszymi poglądami wyrażonymi w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 930/11). Za taką interpretacją przemawia wreszcie wykładnia systemowa art. 138 § 2 K.p.a. i art. 153 P.p.s.a. W ostatnim z ww. przepisów ustawodawca wprost przesądza, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu "wiążą", zaś w art. 138 § 2 k.p.a. stwierdza się jedynie, że organ odwoławczy "powinien wskazać" okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nadto ustawodawca zapewnił bezpieczeństwo obrotu prawnego i praw strony nawet w sytuacji zmiany stanowiska organów zajmowanych w sprawie poprzez możliwość poddania kontroli tych decyzji przez sąd administracyjny, rozszerzając możliwości orzekania zgodnie z normą art. 135 P.p.s.a. Ze wskazanych wyżej przyczyn, należało podzielić stanowisko przedstawione w niniejszej skardze kasacyjnej i wyraźnie podkreślić, że stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odnośnie stanu osobowego rodziny skarżącego uprawniającego do przyznania świadczenia wykracza poza zakres podstawy z art. 138 § 2 K.p.a. i z tych też przyczyn nie jest wiążące dla organu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.