II OSK 610/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 414/17 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 września 2017 r., sygn. II SA/Gl 414/17, po rozpoznaniu skargi M. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego - oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. M. pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego do działki nr [...] z ulicy P. w [...]. W wyniku kontroli organu nadzoru budowlanego ustalono, że przedmiotowe roboty zostały wykonane niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Dotyczyło to szerokości wykonanego zjazdu, który zgodnie z pozwoleniem na budowę miał mieć 6 m, a faktycznie miał 9,4 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w ramach nadzoru budowlanego i postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nałożył na M. M. obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanego zjazdu, która miała zawierać wyszczególnienie odstępstw od zatwierdzonego projektu, sprawdzenie stanu technicznego wykonanych robót oraz wskazanie robót, które należy wykonać celem doprowadzenia zjazdu do stanu zgodnego z prawem. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na M. M. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami tj.: krawężników na łukach w celu zabezpieczenia powierzchni nieprzejezdnych, o wymiarach 20x30x100 i dostosowania wjazdu do szerokości 6 m, zgodnie z projektem - w terminie do [...] lipca 2014 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] maja 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania inwestora uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując sprawę ponownie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, powtórnie nałożył na M. M. obowiązek wykonania krawężników na łukach i dostosowania wjazdu do szerokości 6 m - zgodnie z projektem, do dnia [...] grudnia 2014 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił decyzję organu pierwszej i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., tym razem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał M. M. do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego przedmiotowego zjazdu indywidualnego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych - bez wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin - tj. do [...] czerwca 2015 r., w pozostałej części utrzymał wymienioną decyzję w mocy. Projekt budowalny zamienny nie został jednak przedstawiony przez inwestora. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, nałożył na M. M. obowiązek rozbiórki zjazdu. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W wyniku skargi na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 240/16 - uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., a także decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] lutego 2015 r. W wyroku tym Sąd stwierdził, że przedmiotowy zjazd wykonany został niezgodnie z projektem budowanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2012 r. Według projektu szerokość utwardzonego terenu zjazdu powinna wynosić 6 m, podczas gdy faktycznie wynosiła 9,4 m. Natomiast zgodnie z § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowania (Dz.U. Nr 43, poz. 430) zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Skoro ulica [...] posiada drogę jezdną o szerokości 6 m, to zjazd indywidualny z tej drogi, nie może mieć szerokości większej niż 6 m. Tym samym wybudowany przez inwestora zjazd o szerokości 9,4 m, nie mógł zostać zalegalizowany. Po podjęciu przez organ nadzoru postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na M. M. obwiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia zjazdu do stanu zgodnego z przepisami, tj. - dostosowanie zjazdu do szerokości 6 m; - wykonanie zgodnie z projektem budowlanym krawężników 20x30x100 na łukach w celu zabezpieczenia powierzchni nieprzejezdnych; - uzupełnienie ubytków nawierzchni powstałych po montażu krawężników betonem asfaltowym, w terminie do dnia [...] czerwca 2017 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2017 r. uchylił decyzję organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), nakazał M. M. częściową rozbiórkę indywidualnego zjazdu z drogi publicznej - ulicy [...] do działki nr [...] w [...], w taki sposób aby: - jego szerokość była nie mniejsza niż 4,5 m, w tym jezdnia o szerokości nie mniejszej niż 3 m i nie większa niż szerokość jezdni na drodze, tj. 6 m. - przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone było łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m, lub skosem 1:1, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu wojewódzkiego organ powiatowy powołał błędną podstawę prawną, jak również nałożył obowiązki nie wynikających wprost z przepisów prawa, tj. wykonania krawężników na łukach w celu zabezpieczenia powierzchni nieprzejezdnych oraz uzupełnienia ubytków nawierzchni powstałych po montażu krawężników betonem asfaltowym. Organ II instancji wskazał, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie określonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie z projektem budowlanym. Przepisy techniczno-budowlane nie przewidują obowiązku wykonania krawężników przy zjazdach indywidualnych. Obowiązek taki nie wynika również z decyzji zarządcy drogi tj. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach M. M. zarzucił naruszenie: art. 139 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego decyzja organu II instancji narusza zakaz reformationis in peius. Nie określono w niej bowiem terminu wykonania nakazanych robót budowlanych. Z punktu widzenia inwestora istotne było czy roboty budowlane muszą być wykonane natychmiast, czy w rozsądnym terminie. Skrócenie w decyzji organu II instancji czasu na wykonanie nakazanych prac, stanowiło pogorszenie sytuacji skarżącego. M. M. wskazał również, że organ drugiej instancji nie odniósł się do zgodności decyzji z przepisami ustawy o drogach publicznych w zakresie konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skarżący podnosił również, że w postępowaniu pominięto jego żonę, która jest współwłaścicielką nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając kontrolowanym wyrokiem skargę wskazał, że sprawa przedmiotowego zjazdu była już rozpatrywana przez ten Sąd, który wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 240/16 przesądził, iż legalizacja robót budowlanych w ich obecnym stanie nie jest możliwa. Powołując art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd I instancji przypominał wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w poprzednim wyroku. Sąd stwierdził wówczas, że "organ doprowadzi do legalizacji przedmiotowego zjazdu, poprzez wykorzystanie innych przewidzianych w art. 51 możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w tym m.in. poprzez częściową rozbiórką utwardzonego terenu zjazdu, tj. rozbiórkę utwardzonego terenu zjazdu przekraczającą dopuszczalną szerokość zjazdu 6 m". W tym kontekście Sąd uznał, że nie jest możliwe nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jak też obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych - nie mogą one bowiem doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Zjazd posiada obecnie szerokość 9,40 m. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, oraz § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) szerokość takiego zjazdu winna wynosić nie mniej niż 4,5 m, w tym jezdnia o szerokości nie mniejszej niż 3 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze, tj. 6m. Tym samym zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane Sąd ocenił jako niezasadny, uznając że prawidłowy określono sposób usunięcia skutków odstąpienia od pozwolenia budowlanego. Nie doszło również zdaniem Sądu I instancji, do naruszenia zakazu reformationis in peius. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje bowiem określenia terminu rozbiórki. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane obowiązki przewidziane w art. 51 ust. 1 ww. ustawy mogą zostać nałożone na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Inwestorem w świetle decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] jest skarżący. M. M. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/G1414/17. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym nakazanie rozbiórki jest jedyną możliwością ukończenia postępowania naprawczego. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a w zw. z art. 28 k.p.a. wobec pominięcia, że w postępowaniu nie brała udziału współwłaścicielka nieruchomości, a także właściciele nieruchomości sąsiadujących. Zdaniem skarżącego, Sąd Wojewódzki powinien był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarżący podnosząc powyższe, domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sytuacje w których zachodzi konieczność wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane są wyjątkowe - gdy roboty powodują poważne naruszenie przepisów Prawa budowlanego w tym techniczno-budowlanych, przeciwpożarowych lub innych. Sąd nie rozważył, czy istnieje możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie poziomych znaków drogowych. Wykonany zjazd stanowi fragment "infrastruktury" drogowej zapewniający bezpieczne poruszanie się pieszych, a także mijanie się dużych samochodów oraz miejsce zatrzymywania się autobusu szkolnego. Doszło też do naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie osób, które miały prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony. Dotyczy to żony skarżącego - współwłaścicielki działki nr [...]. Przymiot strony w postępowaniu przysługiwał również właścicielom sąsiednich nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji, co wynika z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, w skrócie p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przypadki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty były bezpodstawne. Zauważyć należy, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę M. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2017 r. związany był oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 240/16 - w którym wskazano, że legalizacja robót budowlanych w ich ówczesnym stanie nie jest możliwa. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której mowa, rozumieć należy wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Natomiast, wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez sąd wiążą organy administracji publicznej i sąd w tej samej sprawie, tj. w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 345/12). Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał, że organy rozpoznając ponownie sprawę przedmiotowego zjazdu, wykonały zalecenia wskazane w powołanym wyroku Sądu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 240/16. Przypomnieć należy, że Sąd stwierdził wówczas, iż "...nie jest możliwe przeprowadzenie legalizacji przedmiotowego zjazdu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przygotowanie i przedłożenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. (...). Rozpatrując ponownie sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doprowadzi do legalizacji przedmiotowego zjazdu, poprzez wykorzystanie innych przewidzianych w art. 51 możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w tym m.in. poprzez częściową rozbiórką utwardzonego terenu zjazdu, tj. rozbiórkę utwardzonego terenu zjazdu przekraczającą dopuszczalną szerokość zjazdu 6m." Będąc związanym powyższym wyrokiem - stosownie do art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wobec wykonania robót w sposób istotnie odbiegających od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego mógł podjąć następujące działanie: 1) nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Organ II instancji zaskarżoną decyzję wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) nakazując częściową rozbiórkę zjazdu, w taki sposób aby jego szerokość była nie mniejsza niż 4,5 m, w tym jezdnia posiadała szerokość nie mniejszą niż 3 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze, tj. 6 m. oraz by przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone było łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m, lub skosem 1:1 - w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Słuszne było stwierdzenie, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie określonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie z projektem budowlanym, natomiast przepisy techniczno-budowlane nie przewidują obowiązku wykonania krawężników przy zjazdach indywidualnych. W świetle powyższego, prawidłowo Sąd I instancji ocenił sposób usunięcia skutków odstąpienia od pozwolenia budowlanego. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, musiał być oceniony jako niezasadny. Nie doszło również do naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie współwłaścicielki nieruchomości oraz właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Podkreślenia wymaga, że Sąd I Instancji prowadził postępowanie z udziałem wszystkich podmiotów uczestniczących w postępowaniu administracyjnym. Natomiast ewentualne pominięcie w tym postępowaniu wskazanych przez skarżącego osób, mogło być skutecznie podniesione tylko przez same podmioty pominięte. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, którzy również nie mają podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny nie mogą żądać zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 wraz z glosą J. B., OSP 2011/2/23; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., II OSK 328/18, LEX nr 2763041). Z uwagi na powyższe - Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.