II OSK 216/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 333/17 w sprawie ze skarg Z. K., M. K. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 20 września 2017 r., sygn. II SA/Gd 333/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg Z. K., M. K. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (dalej: SKO w G., Kolegium) z [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy, oddalił skargi. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że podziela stanowisko Kolegium co do tego, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji, oraz co do wadliwości sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Sąd I instancji, podobnie jak Kolegium, dostrzegł uchybienia w zakresie poczynionej przez organ analizy urbanistycznej, która doprowadziła ten organ do nieprawidłowych wniosków, przede wszystkim co do braku kontynuacji funkcji przez planowaną zabudowę. Sąd I instancji uznał, że organ I instancji w zgodzie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie), wyznaczył wokół działki nr [...] obszar analizowany, który objął swymi granicami tereny odpowiadające pojęciu sąsiedztwa urbanistycznego. Jednak prawidłowo wyznaczony obszar analizowany nie stał się podstawą do poczynienia niewadliwej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania oraz oceny realizacji przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu I instancji, organ I instancji naruszył w tym zakresie w istotny sposób art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wybiórczo i niedostatecznie wszechstronnie zgromadził i ocenił materiał dowodowy w sprawie, tym samym co najmniej przedwcześnie odmawiając ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji. Uchybień tych Kolegium nie mogło usunąć w ramach posiadanych kompetencji określonych w art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To z kolei determinowało konieczność wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu właściwym dla daty podjęcia zaskarżonej decyzji oraz wniesienia niniejszych skarg. W skardze kasacyjnej Z. K. i M. K. zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania: a) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. przez przekroczenie swobodnej oceny dowodów: - przez uznanie, że organ I instancji nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, - przez uznanie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji usługowych realizowanych na działkach nr [...] i nr [...], - przez uznanie, że zamierzona inwestycja pozostaje w zgodzie z realizowanymi na obszarze analizowanym funkcjami, w tym ze realizowanymi tam funkcjami mieszkalnymi, - przez uznanie, że gabaryty planowanej inwestycji nie odbiegają w sposób rażący od zabudowy sąsiedniej, - przez uznanie, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy bez znaczenia jest kwestia ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości sąsiednich zgodnie z przeznaczeniem, - przez uznanie, że planowana inwestycja nie narusza ładu i porządku przestrzennego w analizowanym obszarze, b) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. polegającym na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w sprawie nie zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a ponadto w sprawie nie wystąpił konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, względnie zakres ten nie miał wpływu na rozstrzygnięcie; c) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. polegającym na niezawiadomieniu o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia wniosków przed wydaniem decyzji przez organ II instancji; d) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, mimo że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 36 § 1 k.p.a. polegającym na niezawiadamianiu skarżących o przekroczeniu terminu załatwienia sprawy określonym w art. 35 k.p.a., o przyczynach zwłoki ani o nowym terminie załatwienia sprawy; 2. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niezastosowanie wobec decyzji, która została wydana z naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie określonej w tym przepisie definicji ładu przestrzennego oraz naruszenie uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, kulturowych i kompozycyjno-estetycznych występujących na analizowanym terenie, z którymi planowana przez inwestora zabudowa pozostaje w sprzeczności, b) przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez wskazanie, że za odmową ustalenia warunków zabudowy nie mogą przemawiać gabaryty planowanej inwestycji oraz poprzez nieuwzględnienie warunku intensywności wykorzystania terenu na działkach sąsiednich, poprzez niewłaściwą ocenę, że rozmieszczenie jakiejkolwiek działalności usługowej na analizowanym obszarze daje podstawę do przyjęcia, że planowany obiekt spełnia funkcję kontynuacji, c) przepisu § 3 rozporządzenia przez brak analizy funkcji usługowych realizowanych na nieruchomościach znajdujących się w granicach obszaru analizowanego i w konsekwencji przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji realizowanych na analizowanym obszarze oraz przez zaniechanie określenia cech istniejącej zabudowy i w konsekwencji uznanie, że planowane przedsięwzięcie spełnia wymagania kontynuacji, d) przepisu § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia przez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w sprawie istniały podstawy do zastosowania odstępstwa od określenia wskaźnika powierzchni zabudowy działki w sposób inny niż średni wskaźnik wynikający z badania obszaru analizowanego; Z uwagi na wskazane wyżej zarzuty, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej przez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Ponadto na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W razie nieuwzględnienia ww. zarzutów z ostrożności procesowej wskazano, że postępowanie w niniejszej sprawie nie powinno się w ogóle toczyć z uwagi na fakt, że wniosek K. Z. z [...] stycznia 2016 r. dotyczy tej samej inwestycji, co wniosek tego samego inwestora z [...] listopada 2013 r. dla działki nr [...], w wyniku którego Wójt Gminy T. wydał w dniu [...] marca 2014 r. decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji "rozbudowa i nadbudowa wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz częściową zmianą sposobu użytkowania istniejących pomieszczeń mieszkalnych na dom weselny z pokojami gościnnymi". Zatem sprawa została wcześniej rozstrzygnięta ostateczną decyzją z [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ I instancji, wbrew twierdzeniom SKO w G., uwzględnił fakt prowadzenia na analizowanym obszarze działalności usługowej, w tym na działkach nr [...] i [...]. Jednakże porównanie tych usług i sposobu ich realizacji do inwestycji zamierzonej prowadzi do wniosku, że nowa inwestycja swoim rozmiarem, charakterem i zakresem, różni się znacznie od dotychczas realizowanych i nie spełnia warunku kontynuacji. Według skarżących kasacyjnie, na wskazanych w odwołaniu działkach nr [...] i [...] znajdują się małe zakłady stolarskie, zlokalizowane w niewielkich budynkach gospodarczych, gdzie prace wykonują właściciele sąsiadujących domów. Gabaryty i parametry tych warsztatów są bez porównania mniejsze niż przedsięwzięcie planowane na działce nr [...]. Warsztaty te obsługują znikomą wręcz liczbę klientów, gdyż właściciele często wykonują montaż w siedzibach swoich zleceniodawców. Zatem usługi te nie generują dużego mchu ludności, nie wymagają wielu miejsc parkingowych i są nieuciążliwe. Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji uznał, że charakteru usług prowadzonych na działkach [...] i [...] nie można ocenić jako nieuciążliwych dla funkcji mieszkaniowych. Z jednej strony zatem Sąd I instancji stwierdza, że analiza architektoniczno-urbanistyczna oraz decyzja organu I instancji są niekompletne i traktują materiał dowodowy wybiórczo, gdyż nie uwzględniają zabudowy usługowej istniejącej na ww. działkach, z drugiej strony natomiast Sąd I instancji dokonuje oceny prowadzonych tam usług i ocenia, że nie można ich uznać za nieuciążliwe dla funkcji mieszkaniowych (str. 11 uzasadnienia). Wbrew ustaleniom SKO w G., zaakceptowanym następnie przez sąd I instancji, usługi prowadzone w lokalach wbudowanych wykonywane na obszarze analizowanym zostały zbadane przez organ I instancji, jednakże w wyniku przeprowadzonej analizy prawidłowo Wójt Gminy T. określił, że nie mogą one uzasadniać kontynuacji funkcji dla przedsięwzięcia planowanego na działce nr [...]. Zdaniem skarżących kasacyjnie, słusznie organ I instancji wskazał, że na analizowanym obszarze nie ma budynków użyteczności publicznej, a taki budynek zamierza stworzyć inwestor. Skarżący kasacyjnie uważają, że projektowany obiekt gastronomiczny stoi w sprzeczności z zastaną, czyli mieszkaniową funkcją sąsiadujących terenów. Z uwagi na wymiary działki inwestora oraz gęstość zabudowy w analizowanym obszarze, nie ma praktycznych możliwości stworzenia w tym terenie tak dużego obiektu bez doprowadzenia do kolizji z funkcją domów jednorodzinnych znajdujących się na działkach sąsiednich. Gabaryty nowej inwestycji w sposób rażący odbiegają od wielkości dotychczasowej zabudowy. Dodatkowo organ II instancji nie uwzględnił, a sąd I instancji to zaakceptował, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia kryterium średniego współczynnika zabudowy na analizowanym obszarze i znacznie go przetacza. Ponadto wielkości i parametry działek nie zapewniają odpowiedniej przestrzeni dla przebywania tak wielu osób, jak planuje inwestor. Skarżący kasacyjnie nie kwestionują, że działalność gospodarcza prowadzona na działkach nr [...] i [...] mieści się w obszarze analizowanym, jednak wbrew stanowisku Sądu I instancji wskazują, że działalność tam prowadzona nie uzasadnia zachowania zasady kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji na działce nr [...]. Wszystkie ww. okoliczności sprawiają, że decyzję o lokalizacji domu weselnego należy podejmować szczególnie ostrożnie, po dokładnym rozważeniu istniejących w danej okolicy warunków urbanistycznych. Szczególnie istotna wydaje się wielkość nieruchomości, na której taki lokal ma powstać i jej oddalenie od innych budynków mieszkalnych. W ocenie skarżących kasacyjnie, nie sposób podzielić stanowiska organu odwoławczego oraz Sądu I instancji, że bez znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest kwestia potencjalnego ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości sąsiednich zgodnie z przeznaczeniem. Według skarżących kasacyjnie, w niniejszej sprawie organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania i nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty przedstawione w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. przez przekroczenie swobodnej oceny dowodów, ponieważ SKO w G. nie naruszyło ww. przepisów k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja organu odwoławczego uchylająca w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy T. z [...] maja 2016 r., znak: [...], i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd I instancji, dokonując kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego SKO w G. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., prawidłowo ocenił, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Stosowana w niniejszej sprawie konstrukcja prawna tzw. decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie ww. przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie na wydaniu decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W doktrynie procesu administracyjnego nie budzi wątpliwości, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 16 wydanie, Warszawa 2019, s. 787). Wskazać należy, że art. 138 § 2 k.p.a. stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 k.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżoną decyzją nie naruszono art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu przez SKO w G. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., polegającym na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w sprawie nie zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a ponadto w sprawie nie wystąpił konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, względnie zakres ten nie miał wpływu na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że organ I instancji nie odniósł się do funkcji realizowanej na działkach ujętych w obszarze analizowanym, tj. na działkach nr [...] i nr [...]. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., SKO w G. prawidłowo wskazało, że rozstrzygnięcie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwagi organu odwoławczego dają dostateczne przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres koniecznych wyjaśnień w sprawie nie mógł zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy nie dopuścił się zatem nieprawidłowości, stosując w niniejszym przypadku art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ wykazał istnienie przesłanek pozwalających na zastosowanie tego przepisu. Sąd I instancji, rozpoznając skargę na decyzję SKO w G. z [...] marca 2017 r., znak: [...], trafnie oddalił skargi. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Okoliczności sprawy wskazują na to, że uczynienie zadość dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. przez organ nie mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Z tych powodów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Z tych samych powodów nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 36 § 1 k.p.a. oraz 35 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w pkt 2 skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinna opierać się na założeniu, że normę przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczała chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności (wyrok NSA z 31 maja 2019 r., sygn. II OSK 1821/17, LEX nr 2700469). Celem wynikającym z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy i zmian sposobu użytkowania budynków na terenach, na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest uwzględnienie prawa do zagospodarowania terenu zurbanizowanego wywodzonego z prawa własności. Ochrona prawna tej wartości uzasadnia odejście od rygorystycznej wykładni przepisów u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy, dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. W niniejszej sprawie nie można tracić z pola widzenia, że przedmiotem odmowy ustalenia warunków zabudowy jest inwestycja polegająca na rozbudowie i nadbudowie wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz częściową zmianą sposobu użytkowania istniejących pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia gastronomiczne z pokojami gościnnymi na działce nr [...] obręb [...], gmina [...]. Teren planowanej inwestycji usytuowany jest w zespole zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, położonej wzdłuż drogi gminnej. Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie może prowadzić do powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który podobnie jak Kolegium, dostrzegł uchybienia w zakresie poczynionej przez organ analizy urbanistycznej, która doprowadziła ten organ do nieprawidłowych wniosków przede wszystkim co do braku kontynuacji funkcji przez planowaną zabudowę. W błędnej ocenie organu I instancji oraz skarżących kasacyjnie obiekt usługowy gastronomiczny z pomieszczeniami – pokojami gościnnymi (hotelowymi), przeznaczony do organizacji imprez okolicznościowych nie jest budynkiem użyteczności publicznej. W konsekwencji nie jest prawidłowe założenie organu I instancji, który na str. 6 wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2016 r., nr [...], stwierdził, że "w sąsiedztwie wnioskowanej działki nie występuje funkcja usługowa, nie występują budynki usługowe z zakresu użyteczności publicznej". Przedmiotowy budynek usługowy (gastronomiczno-hotelowy) nie jest celem publicznym, o którym stanowi art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Przepis ten zawiera zamknięty, a nie przykładowy katalog celów publicznych w rozumieniu tejże ustawy i stąd wykluczona jest w tym zakresie wykładnia rozszerzająca jak i stosowanie przez właściwy organ uznania administracyjnego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który na str. 15 uzasadnienia wyroku wskazał, że organ I instancji nie zbadał zakresu i rodzajów prowadzonej na działkach nr [...] i [...] działalności, niewłaściwie też uznając, że planowana przez inwestorów działalność usługowa w żaden sposób nie może być uznana za kontynuację działalności prowadzonej w obszarze analizowanym. Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia. Nie został bowiem naruszony przez Sąd I instancji § 5 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, w inny sposób niż na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeżeli wynika to ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zauważyć należy, że Sąd I instancji wyjaśnił, że poprzestanie wyłącznie na ustaleniu, że istnieje niedopuszczalna dysproporcja pomiędzy średnim wskaźnikiem powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki obowiązującym w obszarze analizowanym a wskaźnikiem tej wielkości, który będzie występował na działce nr [...] po zrealizowaniu inwestycji, narusza przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia. Nie jest zasadny zarzut dotyczący § 3 rozporządzenia. Przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, a skarżący kasacyjnie nie wskazują, którego ustępu § 3 dotyczy zarzut. W przedmiotowej sprawie nie sposób nie zauważyć, że część tekstowa analizy zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy z [...] maja 2016 r., znak: [...], nie zawiera żadnych szczegółowych danych dotyczących tego, jaki rodzaj drobnych usług wbudowanych występuje w obszarze analizowanym. Brak jest również informacji na jakich działkach występują drobne usługi wbudowane. W części tekstowej przedmiotowej analizy stwierdzono, że "w sąsiedztwie w zabudowie mieszkaniowej występują wyłącznie usługi wbudowane (obiekty wolnostojące lub lokale użytkowe wbudowane, w których prowadzona jest nieuciążliwa działalność gospodarcza właściciela". W analizie nie określono, na których działkach, ze wskazaniem ich numerów ewidencyjnych, w obszarze analizowanym, występują drobne usługi wbudowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowa analiza w sposób zbyt lakoniczny odnosi się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy usługowej i w związku z powyższym brak było podstaw do rzetelnego stwierdzenia, że planowana inwestycja we wnioskowanych parametrach i w zakresie ustalonych warunków zabudowy nie jest do pogodzenia z wymogami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; pogorszy w istotny sposób zastany stan zabudowy i zagospodarowania w sąsiedztwie (w obszarze analizowanym). Jednocześnie nie można zgodzić się z opartym o art. 136 § 1 k.p.a. stanowiskiem skarżących kasacyjnie, że SKO w G. powinno samodzielnie dokonać w niniejszej sprawie czynności dowodowych niezbędnych do załatwienia sprawy. Należy bowiem podkreślić, że wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. analizy urbanistycznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy, bez ich oparcia o konkretne dane (o czym była mowa powyżej), uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. W związku z powyższym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu przed organem I instancji, stwierdzić należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji, i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe i ponownie, z uwzględnieniem powyższych uwag, sporządzono analizę urbanistyczną. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stoi na stanowisku, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tej decyzji z innymi organami, wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. II OSK 2903/18, publ. CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa ma celu zachowanie na terenie nie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapewnienie ładu przestrzennego. Ład przestrzenny to nie tylko kontynuowanie funkcji, ale również nawiązanie do wskaźników zabudowy, kształtujących ten ład, takich jak: powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku, geometria dachu. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą, i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1384/17, LEX nr 2675690). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.