II SA/Gd 380/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji dotyczącej podziału nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z 10 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia R. L. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z 1 czerwca 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji Wójta Gminy z 6 marca 2015 r., nr [..] w przedmiocie podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym S. obejmującej działkę o nr ewid. gr. [..], KW [..]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji było ustalenie, że działka nr ewid. gr [..] stanowi własność Gminy, a wnioskodawca – R. L. nie ma interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu, którego wszczęcia zażądał. R. L. wniósł zażalenie na wskazane postanowienie kwestionując stanowisko organu I instancji. Zdaniem skarżącego w następstwie podziału doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości z "dr" na "bp", a okoliczność, iż działka [..] (po podziale [..] i [..]) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona jest jako "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" nie jest wystarczająca do dokonania zmian w ewidencji gruntów. Decyzja Wójta Gminy z dnia 6 marca 2015 r., Nr [..], której dotyczył wniosek o uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) i dotyczyła zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym S. obejmującej działkę nr ewid. [..], stanowiącej własność Gminy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że R. L. jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Podkreślił organ odwoławczy, że w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zasadą jest, iż postępowania dotyczącego podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zatem konsekwencją tego uregulowania jest to, że osoba niebędąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2016 r., II SA/G1 970/15, Legalis). Podkreśla się także, że normatywną podstawą wyznaczenia kręgu osób, które legitymują się przymiotem strony postępowania administracyjnego, jest art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym miejscu należy od razu wyjaśnić, że interes prawny oznacza istnienie więzi o charakterze materiałnoprawnym między określoną normą prawną a danym podmiotem. Powiązanie to powinno być przy tym osobiste i rzeczywiste, a nie tylko hipotetyczne lub potencjalne. Trzeba przy tym zauważyć, że w świetle przytoczonego wyżej art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stroną postępowania w sprawie podziału nieruchomości jest jedynie właściciel gruntu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2015 r., II SA/Po 636/15, Legalis). W konsekwencji właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami podlegającymi podziałowi nie są stronami tego postępowania (zob. np. M. Durzyńska, Rozgraniczenie i podział nieruchomości, Warszawa 2009, s. 303 - 304; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997 r., SA/Gd 3467/95, ONSA 1997, nr 4, poz. 180). Stronami postępowania w sprawie podziału nieruchomości są wyłącznie właściciele działki ulegającej podziałowi. Z tego też względu właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą być uznani za stronę postępowania podziałowego, a zatem nie mogą oni skutecznie złożyć wniosku o uruchomienie trybów nadzwyczajnych (np. trybu uchylenia decyzji na podstawie ar. 154 k.p.a.) wobec decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości będącej własnością innych osób tak fizycznych jak i prawnych (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/kr 1432/12, Legalis). Z powyższego jednoznacznie wynika, że R.L. jako właściciel nieruchomości sąsiadującej nie miał legitymacji do wniesienia wniosku o uchylenie decyzji Wójta Gminy zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Stosownie do treści art. 61a k.p.a. gdy żądanie zostanie wniesione przez osobę niebędącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie Wójta Gminy o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o uchylenie decyzji Wójta Gminy z 6 marca 2015 r., Nr [..] w sprawie podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym S., gmina S., obejmującej działkę o nr ewid. gr. [..], KW [..] uznało Kolegium za zgodne z prawem. Marginalnie Kolegium zaznaczyło, że ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Oznacza to, że o brzmieniu danych z ewidencji gruntów i budynków, co do zasady, przesądza treść miejscowego planu zagospodarowania terenu, a nie decyzja podziałowa. Skargę na powyższe postanowienie wniósł R. L. zarzucając: 1.naruszenie art. 28 k.p.a. przez odmowę skarżącemu przymiotu strony w rozumieniu powołanego przepisu i przyjęcie, że skarżący nie może skutecznie złożyć wniosku o uruchomienie trybu z art. 154 k.p.a.; naruszenie art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania do organów państwa; naruszenie art. 9 k.p., tj. zasady czuwania przez organ administracji nad interesem strony. Skarżący domaga się uchylenia postanowień wydanych w obu instancjach oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania także dopuszczenia dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci zdjęć z posesji skarżącego na okoliczność ustalenia faktu, że działania podjęte przez gminę, tj. podział i zmiana przeznaczenia drogi gminnej na działkę budowlaną (dot. działki nr [..]) - wbrew jej dotychczasowemu przeznaczeniu - doprowadziły do pozbawienia skarżącego dojazdu na teren jego nieruchomości przez samochody ciężarowe, służby ratownicze itp. - samochód ciężarowy (betoniarka) widoczny na zdjęciu, znajduje się na nieruchomości sąsiedniej z uwagi na brak możliwości wjazdu na teren nieruchomości skarżącego. W uzasadnieniu skargi R. L. wskazał, że w dniu 6 marca 2015 r. Wójt Gminy wydał decyzję ([..]), na mocy której: - zatwierdził podział drogi gminnej, tj. działki o nr ewidencyjnym [..] oznaczonej dotąd w ewidencji gruntów symbolem "dr", i utworzenie z w/w działki dwóch działek o nr ewidencyjnych [..] i [..]; - zatwierdził zmianę przeznaczenia (użytku) jedynie części w/w drogi gminnej, tj. nowo powstałej działki nr [..] z dotychczasowego oznaczonego symbolem "dr" na nowy oznaczony symbolem "bp" - co stanowiło podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie skarżącego stanowisko organów obu instancji jest błędne, a przywołane wyroki sądów administracyjnych zapadły w całkowicie odmiennych stanach faktycznych sprawy. Należy zwrócić uwagę, że kwestionowane przez skarżącego postępowanie zakończyło się wydaniem przez Wójta Gminy decyzji, która nie tylko zatwierdzała podział spornej nieruchomości (działki nr [..]), lecz również, co ma najistotniejsze znaczenie w sprawie, w sposób nieuzasadniony i całkowicie bezprawny zatwierdzała zmianę jej przeznaczenia z dotychczasowego, oznaczonego symbolem "dr" na nowy oznaczony symbolem "bp", co skutkowało dokonaniem niekorzystnych dla skarżącego zmian w ewidencji gruntów i budynków. Sam podział działki nr [..] na dwie części nie skutkowałby dla skarżącego żadnymi konsekwencjami. Dopiero zatwierdzenie w tej samej decyzji zmiany jej przeznaczenia z "dr" na "bp" doprowadziło do tego, że w ewidencji gruntów i budynków wprowadzono zmiany, na skutek których skarżący został pozbawiony możliwości korzystania z tej drogi i swobodnego dojazdu do własnej nieruchomości. Istotne w przedmiotowej sprawie jest to, jaką funkcję pełniła dotąd sporna działka gminna o numerze [..]. Była bowiem wykorzystywana przez skarżącego oraz okolicznych mieszkańców jako droga i takie też oznaczenie miała w ewidencji gruntów co najmniej od kilkudziesięciu lat. Droga ta pełniła bardzo ważną funkcję przede wszystkim dla nieruchomości skarżącego. Została bowiem ujęta w planach i projektach budowy budynku i przeznaczenia terenu skarżącego jeszcze w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, jako główny dojazd na teren nieruchomości skarżącego, zgodnie z obowiązującym wówczas stanem faktycznym i prawnym. Co istotne, plan budowy budynku oraz dojazdu na teren nieruchomości skarżącego został zatwierdzony uprzednio przez organy gminy. Przedmiotowa droga (działka nr [..]) ma odpowiednią szerokość, tj. ok. 4,5 m. Wjazd na teren nieruchomości wnioskodawcy od drugiej strony, tj. od strony ul. D. jest z kolei znacznie ograniczony, a w wielu sytuacjach wręcz niemożliwy. Szerokość wjazdu od drugiej strony, zgodnie z załączoną do akt mapą, wynosi zaledwie 3m. Wjazd na teren nieruchomości skarżącego samochodem ciężarowym, dostawczym, samochodem osobowym z przyczepą, celem dojazdu do studni, czy składowania opału, celem prowadzenia robót budowlanych, jak również w razie prowadzenia akcji ratowniczej przez odpowiednie służby (np. Straż Pożarną) jest możliwy wyłącznie od strony drogi gminnej nr [..]. Obecnie, po wybudowaniu budynku, skarżący pozbawiony jest możliwości dokonania jakichkolwiek modyfikacji, które umożliwiłyby mu zaprojektowanie wjazdu na teren nieruchomości w inny sposób. Skoro w dacie projektowania budynku oraz jego budowy istniała w terenie i na mapach geodezyjnych droga gminna, umożliwiająca mieszkańcom-właścicielom nieruchomości przyległych, w tym skarżącemu, dojazd do drogi publicznej, skarżący nie mógł przypuszczać, że dany stan faktyczny może ulec zmianie w ten sposób, że Gmina po kilkudziesięciu latach pozbawi go możliwości korzystania z tej drogi - w sposób odgórny i sztuczny zmieni decyzją jej przeznaczenie. Pozbawienie skarżącego możliwości wjazdu na teren jego nieruchomości od strony drogi nr [..] prowadzi również do naruszenia szeregu przepisów prawa budowlanego, czy ochrony przeciwpożarowej, W ocenie skarżącego, a wbrew stanowisku organu, okoliczność, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 czerwca 2007 r. teren, w skład którego wchodzi działka nr [..] (obecnie [..] i [..]), został oznaczony jako "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", nie przesądza automatycznie o możliwości zmiany przez Gminę użytku gruntu z "dr" na "bp". Konieczna jest dodatkowo faktyczna zmiana wykorzystania gruntu w terenie, co jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło. W ocenie wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie występują łącznie wszystkie ustawowe przesłanki, warunkujące wszczęcie postępowania w trybie art. 154 § 1 k.p.a.. Skarżona decyzja nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania. Za jej uchyleniem lub zmianą przemawia natomiast zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony (interes społeczny i słuszny interes obywateli zgodnie z art. 7 KPA). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. II OSK 1045/13 "odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 KPA) powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego". W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje rozstrzygniecie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2062) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej p.p.s.a.) tylko stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie zostało wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wszczęcia postępowania o uchylenie decyzji w trybie nadzwyczajnym, w rozpoznawanej sprawie w trybie art. 154 k.p.a., może domagać się jedynie strona postępowania zwykłego lub osoba, która wykaże, iż posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji podstawowej. Stosownie do przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje status strony, przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Możliwość ta istnieć powinna przy tym aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym. Podmiotem uprawnionym do domagania się wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016.poz. 2147) był właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty nieruchomości. Tylko tym osobom przysługiwało prawo dysponowania nieruchomością i tylko one miały interes prawny we wszczęciu postępowania podziałowego. Tylko też te osoby mogą żądać wszczęcia postępowania dotyczącego zmiany bądź uchylenia decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Natomiast w niniejszej sprawie przedmiotem analizy jest jedynie kwestia interesu prawnego skarżącego do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym decyzji podziałowej, W ocenie sądu orzekającego organ prawidłowo stwierdził i nie naruszył prawa uznając, iż skarżący nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Bezsporne w sprawie jest, iż decyzja podziałowa dotyczyła nieruchomości, której skarżący nie był i nie jest właścicielem ani nie służył i nie służy mu żaden tytuł prawnorzeczowy. W związku z tym, jak to słusznie uzasadnił organ, skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu w trybie nadzwyczajnym podziału nieruchomości, co do której nie posiada żadnego tytułu prawnego. Kwestionowana decyzja podziałowa w żaden sposób nie wpływa na uprawnienia skarżącego jako właściciela nieruchomości. Skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej i zakres uprawnień właścicielskich związany jest z tytułem do należącej do niego nieruchomości, a kwestionowana decyzja podziałowa nie ma wpływu na uprawnienia właścicielskie skarżącego i jego ewentualne roszczenia wynikające z prawa własności. Błędnie wywodzi skarżący, że przysługuje mu prawo skutecznego domagania się zachowania wjazdu na swoją posesje z dwóch różnych dróg gminnych, Nie zrozumiał skarżący wskazania Kolegium o tym, że przeznaczenie terenu pod zabudowę czy pod drogę związane jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzja zatwierdzająca podział jest jedynie efektem realizacji zapisów tego planu. Wskazując na plan miejscowy akcentowało Kolegium, że skuteczną drogą domagania się pozostawienia działki o nr [..] jako drogi może służyć jedynie wniesienia skargi na uchwałę dotycząca planu. I myli się skarżący twierdząc, że wykorzystywanie działki dotychczas jako drogi skutkuje niemożnością innego przeznaczenia. To zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają przeznaczenie terenów, a więc to plan decyduje która działka jest drogą, która przeznaczona pod zabudową a która stanowi teren rekreacyjny. Plan miejscowy określa też zasady podziału nieruchomości. I zawsze wykorzystywanie terenu sprzecznie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie należy traktować jako tymczasowe, gdyż docelowe przeznaczenie określa plan miejscowy. I to plan miejscowy może to przeznaczenie zmienić w sytuacji zmiany uchwały. Należy jeszcze raz podkreślić, że kwestionowana przez skarżącego decyzja nie naruszyła żadnych praw właścicielskich wynikających z faktu posiadania działki sąsiadującej z tą, której podziału dokonano. Działka skarżącego nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, gdyż sam skarżący przyznał, że posiada taki dostęp. Natomiast kwestia spełniania przez wjazd z ul. D. wymagań z przepisów szczególnych nie stanowi przedmiotu oceny w niniejszym postępowaniu. Reasumując w toku rozpoznawania wniosku organy prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy i skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.