V SA/Wa 1232/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński po rozpoznaniu w dniu 21 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym skargi K. (...) w T. na wystąpienie pokontrolne Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) w przedmiocie wykorzystania środków przekazanych na dofinansowanie postanawia - odrzucić skargę - K. z siedzibą w T. (dalej jako: "Skarżąca" lub "Strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wystąpienie pokontrolne Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia ... marca 2017 r., nr ..., sporządzone w wyniku przeprowadzenia kontroli nr ... w zakresie oceny prawidłowości wykorzystania przez Stronę dotacji podmiotowej na zadania związane z bezzwrotną pomocą materialną dla studentów i doktorantów w 2015 r. oraz oceny prawidłowości wykorzystania dotacji na zadania związane ze stwarzaniem studentom i doktorantom, będącym osobami niepełnosprawnymi, warunków do pełnego udziału w procesie kształcenia w latach 2013-2015. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że zaskarżony akt znajduje się poza zakresem kontroli sądów administracyjnych, a zatem skarga jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej jako: "p.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu II GSK 265/07, aby czynność organu administracji mogła zostać uznana za czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 musi spełniać następujące warunki: nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, winna mieć charakter publicznoprawny, być skierowana do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku prezentowanemu przez pełnomocnika strony Skarżącej, zaskarżony akt nie mieści się w granicach wyznaczonych treścią ww. przepisu. Przedmiotowe wystąpienie pokontrolne zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. 2011 Nr 185 poz. 1092; dalej jako: "u.k.a.r."). Zgodnie z treścią art. 3 tej ustawy, przeprowadzenie kontroli ma na celu ocenę działalności jednostki kontrolowanej dokonaną na podstawie ustalonego stanu faktycznego przy zastosowaniu przyjętych kryteriów kontroli (ust. 1). W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości celem kontroli jest również ustalenie ich zakresu, przyczyn i skutków oraz osób za nie odpowiedzialnych, a także sformułowanie zaleceń zmierzających do usunięcia nieprawidłowości (ust. 2). Już zatem z powyższej treści można wywnioskować, że zaskarżony akt, będący swoistym zakończeniem postępowania kontrolnego, nie spełnia ww. kryteriów aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ustala on bowiem praw lub obowiązków kontrolowanego podmiotu, a jedynie opisuje stan faktyczny, jaki został w wyniku przeprowadzenia kontroli ustalony i wskazuje na obszary, w których można dokonać usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w stosunku do obowiązującego stanu prawnego. Sąd ponownie podkreśla, zgadzając się ze zdaniem wyrażanym również przez Naczelny Sąd Administracyjny, np. w postanowieniu z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1125/15, że wystąpienie pokontrolne "nie stanowi również rozstrzygnięcia władczego zawierającego rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach kontrolowanego i nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną tego podmiotu. Przekazanie podmiotowi kontrolowanemu wystąpienia pokontrolnego, jak i ustosunkowanie do kwestii zastrzeżeń na jego tle - samo przez się nie kształtuje jeszcze sytuacji kontrolowanego podmiotu w sensie materialnoprawnym. Ustalenia i wnioski wskazane w wystąpieniu pokontrolnym nie tworzą nowej sytuacji prawnej dla skarżącego, a jedynie stwierdzają, że kontrolowany nie wypełnia obowiązków przewidzianych prawem. Zalecenia pokontrolne stwierdzają konieczność usunięcia nieprawidłowości w terminie wskazanym przez kontrolującego." Podobnie w postanowieniu z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 1591/15 NSA stwierdził, że: "wydane przez organ zalecenia pokontrolne nie rodzą żadnego obowiązku, jak również uprawnień dla podmiotu kontrolowanego, a jedynie dają temu podmiotowi możliwość zapłaty wskazanej w wezwaniu kwoty dotacji, na zasadzie dobrowolności. Stąd też wezwanie to nie może być uznane za czynność materialno–techniczną, podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej." Na marginesie wskazać należy, że w skardze pełnomocnik Strony powołał się na przepisy nieobowiązującej już od kilkunastu lat ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 1995 r., poz. 368) oraz na uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 18/98. Warto zauważyć iż powyższa ustawa nie obowiązuje od dnia 1 stycznia 2004 r., a uchwała NSA jest zdezaktualizowana w świetle cytowanego powyżej orzecznictwa (podobnie: zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 444/14). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 3 § 2 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.