I OSK 704/17

Dnia 22 września 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 255/16 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez J. O., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 255/16, którym oddalono jej skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Prezydent Miasta [...] ustalił skarżącej opłatę za pobyt jej ojca M. O. w Domu Pomocy Społecznej "[...]w B. (dalej: "DPS"), w następującej wysokości: od [...] stycznia 2015 r. do [...] stycznia 2015 r. - [...] zł.; od [...] lutego 2015 r. do [...] lutego 2015 r. - [...] zł.; od [...] marca 2015 r. do [...] marca 2015 r. - [...] zł.; od [...] kwietnia 2015 r. do [...] maja 2015 r. - po [...] zł. miesięcznie; od [...] czerwca 2015 r. do [...] czerwca 2015 r. - [...] zł.; od [...] lipca 2015 r. - po [...] zł. miesięcznie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dochód skarżącej przekracza kwotę aktualnie obowiązującego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, co oznacza, że jest ona zobowiązana do wnoszenia przedmiotowej opłaty. Średni miesięczny koszt utrzymania w DPS od 1 marca 2014 r. do 31 marca 2015 r. wynosił [...] zł., natomiast od 1 kwietnia 2015 r. do daty wydania decyzji - [...]zł. Organ podniósł, że przy ustalaniu wysokości opłaty uwzględnił wysokość opłaty zastępczo wnoszonej przez Gminę [...] oraz kwotę opłaty, którą od 1 stycznia 2015 r. wnosi druga córka M.O. na podstawie umowy z dnia [...] marca 2015 r. Przedstawił też szczegółowe wyliczenia opłaty, jaką skarżąca zobowiązana jest wnosić za pobyt jej ojca w DPS od 1 stycznia 2015 r. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.", poprzez jego zastosowanie, podczas gdy brak było uprzedniej decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. poprzez jego zastosowanie w sytuacji odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną do jej zawarcia, art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w przypadku odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną, organ pomocy społecznej powinien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na przepisie art. 64 K.c., art. 104 ust. 4 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do skorzystania przez organ z instytucji wskazanej w tym przepisie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją Zastępcy Dyrektora MOPS-u w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. i w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., M. O. został skierowany do DPS, a w dniu [...] lutego 2012 r. został w nim umieszczony na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Organ przytoczył art. 59 i 61 u.p.s. oraz wskazał, że w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Następnie organ podniósł, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] stycznia 2015 r. W jego ramach ustalono, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, pracuje w NZOZ Centrum Medycznym w [...] jako logopeda, otrzymuje wynagrodzenie w wysokości średnio ok, [...] zł. miesięcznie (w kolejnych miesiącach są to kwoty: styczeń 2015 r. - [...]zł., luty 2015 r. - [...] zł., marzec 2015 r. - [...]zł., kwiecień 2015 r. - [...] zł., maj 2015 r. - [...] zł., czerwiec 2015 r. - [...] zł., lipiec 2015 r. - [...] zł. Organ odwoławczy wskazał, że dokonał analizy i weryfikacji wysokości opłaty, jaką skarżąca zobowiązana jest wnosić za pobyt jej ojca w DPS i stwierdził, że opłata ta została ustalona prawidłowo, w szczególności stronie - po odjęciu ustalonej opłaty - zostaje kwota odpowiadająca co najmniej 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. kwota 1.902 zł. Oznacza to, że opłata za pobyt ojca w DPS-ie została stronie ustalona zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty te nie dotyczą decyzji organu I instancji, albowiem podkreślono kilkakrotnie w treści uzasadnienia odwołania, że "skoro nie została wydana w niniejszej sprawie decyzja ustalająca wysokość kosztów, jakie winna ponosić J. O., to nie ma podstaw do tego, aby organ wydawał decyzję o ich zwrocie", podczas, gdy decyzja ta właśnie ustala wysokość opłaty, jaką zobowiązana jest ona uiszczać, natomiast nie orzeka o zwrocie należności z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę [...] tytuem opłaty za pobyt M. O. w DPS. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zaskarżona decyzja dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zarzuciła również naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, a to art. 59 ust. 1 u.p.s. poprzez jego zastosowanie w sytuacji istnienia w obrocie prawnym decyzji ustalającej odpłatność. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., ustalił, że opłatę za pobyt M. O. w DPS ponosić będą M. O. oraz Gmina K., ustalając jednocześnie wysokość opłaty. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Dodała, że uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego poprzedniej decyzji. Jeżeli zaś, pomimo to została wydana kolejna decyzja, to staje się konieczne stwierdzenie jej nieważności. Ponadto podniosła, że nie budzi wątpliwości tożsamość przedmiotu postępowania pod względem podmiotowym, mimo, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wspomnianą ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., a fakt, że nie brała udziału w tym postępowaniu może ewentualnie uzasadniać żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Podniosła również, że ustalenie na obecnym etapie, iż należy ona do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS jest niedopuszczalne, gdyż obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i dodał, że skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu dotyczącym ustalenia odpłatności jej siostry B. Ż., w związku z tym nie miała wpływu na to, czy opłata ta została prawidłowo ustalona. Wskazał, że w decyzji organu I instancji została podana wysokość odpłatności, jaką ponosi siostra skarżącej, ale nie wskazano, w jaki sposób odpłatność ta została ustalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi nie uwzględnił i podniósł, że w sprawie prawidłowo, zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, ustalono wysokość opłaty, jaką strona zobowiązana jest uiszczać za pobyt jej ojca w DPS, uwzględniając przy tym średni miesięczny koszt utrzymania w DPS od [...] marca 2014 r. do [...] marca 2015 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz od [...] kwietnia 2015 r. do daty wydania spornej decyzji w wysokości [...]zł, jak również uwzględniając opłatę wnoszoną przez samego M. O. i opłatę wnoszoną przez siostrę skarżącej oraz to, że stronie - po odjęciu ustalonej opłaty - zostaje kwota odpowiadająca co najmniej 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Za bezpodstawne Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W sytuacji, gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce oraz nie wywiązują się z tego obowiązku osoby zobowiązane, to zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina. W związku z tym uregulowaniem, G. K. od początku pobytu M.O. w DPS wnosi zastępczo opłaty w kwocie, do której obligują ją przepisy u.p.s. i wynika to z samych przepisów ustawy, a nie z tego, że została w tym zakresie wydana decyzja. Stwierdzenie zawarte w takiej decyzji ani nie tworzy, ani też nie precyzuje zobowiązań gminy, które są już określone przepisami ustawy. W związku z tym, że zostało ono zamieszczone w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., nie wynika, że decyzja jest rozstrzygnięciem o obowiązku ponoszenia kosztów pobytu osoby w DPS. Wbrew wywodom skargi nie zaistniała zatem podstawa stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Z tych samych powodów - w ocenie Sądu I instancji - nie zasługiwał również na uwzględnienie, zawarty w skardze, zarzut naruszenia przez organ art. 59 ust. 1 u.p.s. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji istnienia w obrocie prawnym decyzji ustalającej odpłatność. Natomiast co do zarzutu, że skarżąca powinna być adresatem decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. i brać udział w postępowaniu, Sąd uznał, że wykracza on poza zakres rozpoznania skargi. Sprawa zakończona decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. miała zupełnie inny przedmiot, gdyż ustalała opłatę ponoszoną przez ojca skarżącej i nie dotyczyła jej samej. Bezpodstawny był również, zgłoszony na rozprawie zarzut, że nie uczestniczyła ona w postępowaniu dotyczącym ustalenia odpłatności jej siostry B. Ż. i w związku z tym nie miała wpływu na to, czy opłata ta została prawidłowo ustalona. W tej kwestii Sąd wskazał, że wysokość opłaty wnoszonej od 1 stycznia 2015 r. przez siostrę skarżącej została określona na podstawie umowy. W związku z zawarciem umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie toczyło się w tej kwestii postępowanie administracyjne, w którym skarżąca miałaby brać udział. Akta administracyjne zawierają umowę zawartą przez organ pomocy społecznej z siostrą skarżącej o ustaleniu wysokości przedmiotowej opłaty oraz załącznik do tej umowy, będący wyliczeniem wysokości tej opłaty. W skardze kasacyjnej zarzucono: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 59 ust. 1 u.p.s. na skutek niezastosowania w sprawie tego pierwszego przepisu, mimo, że zaskarżona decyzja dotyczyła sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną oraz oparcia decyzji na drugim z nich; - naruszenie art. 134 § 1 i 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) przez zbyt lakoniczne odniesienie się do zarzutów skargi; - naruszenie art. 59 ust. 1, 61 ust. 1 i 64 u.p.s. przez wydanie decyzji ustalającej odpłatność z mocą wsteczną. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej zawarto też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w obiegu prawnym funkcjonuje już decyzja Dyrektora MOPS w K., którą ustalono odpłatność za pobyt M. O. w DPS i do czasu jej wyeliminowania nie jest dopuszczalne wydawanie kolejnej decyzji w stosunku do skarżącej. Zarzut ten został potraktowany przez Sąd I instancji zdawkowo stwierdzeniem, że wykracza on poza materię sprawy. Skarżąca nie brała udziału w tym postępowaniu i nie powinna być obecnie zaskakiwana decyzją zobowiązującą ją do zwrotu kosztów zastępczo ponoszonych przez gminę. Na tę okoliczność wskazano kilka orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Również na potwierdzenie zarzutu, że decyzja o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt w DPS nie może być wydawana z mocą wsteczną wskazano liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne. SKO w [...] wnosiło o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując na prawidłowość stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zatem zarzuty naruszenia prawa procesowego. Nie mogły odnieść skutku zarzuty odnoszące się przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., regulującego treść uzasadnienia sądu. Przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz gdy zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., sygn. akt II FSK 1767/14, wyrok NSA z 13 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 1101/14, wyrok NSA z 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 107/15 zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Dla skuteczności tego zarzutu należy zatem wykazać, że uzasadnienie pozbawione jest koniecznych elementów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a brak ten mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można natomiast za pomocą zarzutu odnoszącego się do art. 141 § 4 P.p.s.a podważać czy to prawidłowości przyjętego przez sąd I instancji stanu faktycznego czy też przedstawionej oceny prawnej, zarzut oparty na tym przepisie odnosi się bowiem do konstrukcyjnych, a nie merytorycznych wad uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i pozwala na ocenę stanowiska Sądu I instancji. Kreując tego rodzaju zarzut autor skargi kasacyjnej jedynie ogólnikowo zarzucił, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się w sposób zbyt lakoniczny do kwestii prawidłowości decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Z tego rodzaju poglądem nie można się zgodzić, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zaznaczył zakres kognicji w rozpatrywanej sprawie, ograniczający się do kontroli legalności decyzji SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz nie zezwalający na jakąkolwiek ingerencję w ostateczne decyzje, jakie zapadały w innych postępowaniach. Ta sama okoliczność (nieodniesienie się do zarzutów skargi) stanowiła podstawę zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, a zatem w świetle powyższej konstatacji, dotyczącej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Jednocześnie zauważyć należało, że skarżący kasacyjnie nie podważał ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji, a zatem ustalenia te wiążą Naczelny Sąd Administracyjny w tym sensie, że muszą stanowić one podstawę oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów natury materialnoprawnej. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 59 ust. 1 u.p.s. opierał się na twierdzeniu, że skoro w obiegu prawnym istnieje decyzja ustalająca odpłatność M. O. i Gminy [...] za pobyt w DPS, to bez jej wzruszenia nie jest możliwe wydawanie kolejnej decyzji w stosunku do innych potencjalnie zobowiązanych do wnoszenia takiej opłaty. W tym względzie przypomnieć należało, że stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy obowiązani do wnoszenia opłat są w kolejności: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi, gmina, przy czym te ostatnie podmioty tylko gdy mieszkaniec nie ponosi całej odpłatności. Wysokość odpłatności wskazuje ust. 2 art. 61 i jest ona naliczana od wysokości posiadanego dochodu. W związku z takimi przesłankami ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, organ pomocy społecznej jest obowiązany przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie czy mieszkaniec ponosi pełne koszty odpłatności, a jeżeli nie – krąg osób zobowiązanych do odpłatności oraz wysokość ich dochodów. Z powyższej regulacji wynika, że zarówno odpowiedzialność małżonka osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, jak i zstępnych oraz wstępnych, a także gminy w zakresie obowiązku ponoszenia wskazanych opłat ma charakter subsydiarny, a warunkiem wstępnym uruchomienia postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłat ponoszonych przez te podmioty jest stwierdzenie, że mieszkaniec domu kosztów tych z własnych dochodów nie jest w stanie pokrywać. Inaczej mówiąc, jeżeli osoba umieszczona w placówce jest w stanie ponosić koszty pobytu w instytucji, obowiązki osób bliskich i jednostki samorządu terytorialnego nie powstają. Małżonek, krewni oraz gmina uiszczają opłatę dopiero wtedy, gdy mieszkaniec domu nie jest w tym zakresie samowystarczalny. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przebywający w DPS ojciec skarżącej kasacyjnie nie ponosi kosztów odpłatności w pełnej wysokości. Wynika to z decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., na którą strona powołuje się w skardze kasacyjnej. Jednocześnie z niekwestionowanych ustaleń Sądu I instancji wynika, że wskazany w tej decyzji obowiązek ponoszenia tych kosztów przez Gminę [...] miał od początku charakter zastępczy. Dopiero zatem na tym etapie organ pomocy społecznej miał podstawy do przeprowadzenia postępowania w kierunku ustalenia zstępnych, którzy są zobowiązani, zgodnie z ww. art. 61 ust. 1 ustawy, do ponoszenia opłat, a wśród nich skarżącą. Określenie wysokości opłaty wymagało z kolei ustalenia dochodu osiąganego przez nią, z zachowaniem zasad wynikających z art. 61 ust. 2 u.p.s. W tym zakresie postępowaniu organów Sąd I instancji nie zarzucił nieprawidłowości, a z braku zarzutu kasacyjnego odnoszącego się do tej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami. Sporna w literaturze i orzecznictwie jest natomiast kwestia możliwości wydawania oddzielnych decyzji administracyjnych w przedmiocie ustalenia obowiązku ponoszenia opłat przez osoby, które nie zawarły umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. W tym względzie należy wziąć pod uwagę, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s., tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty. Oznacza to, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje dopiero decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. (zob. wyroki NSA: z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 653/12, z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10, z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 383/16, z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2734/15, z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 825/16, zam. w CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, na przeszkodzie wydania odrębnej od decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz o ustaleniu opłaty za pobyt w takim domu, nie stoi treść przepisu art. 59 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym "Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej". Przepis ten w sposób wyraźny odnosi się do właściwości organu oraz do przedmiotu decyzji, nie dotyczy natomiast ani treści decyzji (ta wynikać będzie z przepisów materialnoprawnych, w tym także z art. 61 ust. 1 u.p.s.) ani konieczności wydawania tylko jednej decyzji obejmującej zarówno skierowanie do domu pomocy społecznej jak i ustalającej wysokość opłaty oraz osoby zobowiązane do jej wnoszenia. Wbrew zatem stanowisku skarżącego kasacyjnie, istnienie w obiegu prawnym decyzji o skierowaniu strony do konkretnego domu pomocy społecznej, zawierającej ustalenie wysokości ponoszonej przez tę stronę opłaty, nie stoi na przeszkodzie do wydania kolejnej decyzji, której przedmiotem jest ustalenie wysokości opłaty należnej od innych osób zobowiązanych. Decyzje te pozostają jedynie w związku formalnym, gdyż dotyczą odpłatności za pobyt w DPS tej samej osoby. Natomiast w sensie materialnoprawnym taki związek nie zachodzi, a to z uwagi na odrębne przesłanki ustalania opłaty w stosunku do każdej z kategorii osób zobowiązanych (mieszkaniec domu – art. 61 ust. 2 pkt 1u.p.s., małżonek, zstępni i wstępni – art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., gmina – art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s., inne osoby – art. 61 ust. 2a u.p.s.). W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzutu, że w sprawie zachodziła nieważność postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz, że doszło do naruszenia przepisu art. 59 ust. 1 u.p.s. W orzecznictwie sądowym podnoszona była kwestia charakteru prawnego decyzji wydawanej w przedmiocie określenia wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej czy to na podstawie art. 59 ust. 1, czy to na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Warto w tej mierze posłużyć się argumentacją wynikającą z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2763/16 (publ. w CBOSA). Przyjmuje się w nim, że przepisy te stanowią lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w K.p.a., dopuszczając przełamanie zasady ochrony praw dobrze nabytych na zasadach innych niż ustanowione w przepisach postępowania administracyjnego. Ustawodawca w redakcji art. 59 ust. 1 u.p.s. posługuje się pojęciem decyzji ustalającej opłatę. Oznacza to, że wydanie decyzji pierwotnej ustalającej wysokość świadczenia ma charakter konstytutywny, bo tworzy (konkretyzuje) w stosunku do poszczególnych osób zobowiązanych stosunki prawne, przy czym następuje to z mocy samej decyzji. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek - ex tunc czy ex nunc - ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (patrz M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r., str.47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r., III PO 7/08, OSNP z 2010 r., nr 17-18, poz. 222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II GSK 153/09; wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1129/12, zam. w CBOSA). Wobec powyższego przyjąć należy, że w niniejszej sprawie wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. może mieć skutek wsteczny, gdyż konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Decydujące znaczenie ma przy tym sytuacja finansowa zobowiązanego, której ustalenie możliwe jest nie tylko na przyszłość ale i z datą wsteczną. Brak jest przy tym jakichkolwiek racjonalnych podstaw do przerzucania na organy Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, których odpowiedzialność jest li tylko subsydiarna, ciężaru utrzymywania osób korzystających z prawa pobytu w domach pomocy społecznej, w sytuacji istnienia osób zobowiązanych do ich utrzymywania w pierwszej kolejności, których sytuacja materialna pozwala na ponoszenie takich kosztów. W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.