I OSK 538/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 738/17 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 października 2017 r. oddalił skargę K. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wojewoda [...] decyzją z [...] 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] 1968 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...], będącej własnością I. R. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] 1969 r. utrzymującej w mocy ww. decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] 2012 r. utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1318/12, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] 2011 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta przejęty grunt został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe wysokie ([...]) z terminem realizacji po 1975 r. Kwestia ta nie została wyjaśniona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Wojewodę [...]. W szczególności, jak wskazał Sąd, organy te nie poczyniły żadnych ustaleń dotyczących tego, czy w dacie wydania decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomość (stosownie do przepisów o planach zagospodarowania przestrzennego) została przeznaczona na cele nierolnicze, oraz czy rzeczywiście była wówczas położona w obrębie zwartej zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1062/13, oddalił skargę kasacyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od powyższego wyroku. Wojewoda [...], ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] 1968 r. Wojewoda podkreślił, że w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość ta stanowiła działkę nr [...] położoną w obrębie [...], zaś w ewidencji gruntów jako rodzaj użytków figurował wpis – rola kl. V. Decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] 1968 r. wydana była w oparciu art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformę rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174 i Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161), § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198) oraz art. 99 § 2 k.p.a. w kształcie normatywnym obowiązującym na dzień wydania tej decyzji. Wojewoda podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość była w dacie wydania zaskarżonej decyzji gospodarstwem rolnym – stanowiła użytek "rola klasy V", nie znajdowała się w obrębie zwartej zabudowy miasta, nieruchomość ta podlegała także obowiązkowym dostawom zbóż i ziemniaków, mogła zatem być wykorzystywana na cele rolnicze. Pomimo tego, że w dacie przejęcia działka nr [...] w "Planie zagospodarowania przestrzennego [...] do roku 1980" przeznaczona była pod budownictwo rodzinne o wysokiej intensywności, to nie utraciła charakteru rolnego. Nieruchomość ta utraciłaby rolniczy charakter, gdyby w momencie wydania zaskarżonej decyzji inwestycja w postaci "Osiedle Mieszkaniowe [...]" została zrealizowana lub gdyby, w myśl art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47 ze zm.) organy planowania przestrzennego wyraziłby zgodę na zmianę sposobu wykorzystania terenu bez dokonywania inwestycji, ustalając – w miarę potrzeby warunki, które mają być spełnione przy zmianie wykorzystania. W ocenie Wojewody [...], nieruchomość traciła charakter rolny dopiero w wyniku wydania decyzji wyrażającej zgodę na zmianę wykorzystania terenu. W niniejszej sprawie brak jest decyzji właściwego organu prezydium rady narodowej, orzekającej o zmianie sposobu użytkowania gruntu, a przeznaczenie tego gruntu pod budownictwo mieszkaniowe wysokie miało nastąpić dopiero po 1975 r. Podsumowując Wojewoda stwierdził, że przejęta nieruchomość była niewątpliwie gospodarstwem opuszczonym, bowiem właścicielka I. R. nie mieszkała na niej, a także nie zajmowała się nią. Gospodarstwo to przynajmniej od maja 1955 r. do września 1966 r. było częściowo zagospodarowane przez drobnych dzierżawców na podstawie umów dzierżawy zawartych z Prezydium D.R.N. [...], a po tym terminie nie było poddawane przez nich właściwym zabiegom agrotechnicznym. Nie zajmował się nim także nowy nieformalny nabywca – J.Z. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji w trybie art. 156 k.p.a. K. K. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] i stwierdził, że badania w przedmiotowym postępowaniu nieruchomość spełnia przesłanki gospodarstwa opuszczonego, a w dniu wydania decyzji o przejęciu na własność Państwa, tj. w dniu [...] 1969 r., działka nr [...] stanowiła nadal użytek rolny i mogła być użytkowana na cele produkcji rolnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił stanowisko organu I instancji i nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji w trybie art. 156 k.p.a. K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.). Sąd podkreślił, że niniejsza sprawa była już przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne. Wobec powyższego kolejne rozstrzygnięcia organów administracji powinny zapaść w warunkach związania wynikającego z wydanych wyroków. Sąd podkreślił zatem, że w wyroku z 23 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził kwestię spełnienia przesłanki opuszczenia spornej nieruchomości po dniu 28 kwietnia 1955 r. w rozumieniu § 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. W związku z powyższym, koniecznym pozostało jedynie ustalenie, czy organy administracji wydając ponownie decyzje uwzględniły pozostałe oceny i wskazania dokonane przez sądy orzekające w sprawie, tj. czy dokonane zostało ustalenie, czy w dacie wydania decyzji orzekających o przejęciu spornej nieruchomości na własność Państwa, została ona przeznaczona na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym na cele nierolnicze, w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, oraz czy była ona położona w obrębie zwartej zabudowy. Zdaniem Sądu I instancji zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, sprostały nałożonemu na nie obowiązkowi, a dokonane przez te organy ustalenia i oceny uznał za prawidłowe. Sąd podzielił pogląd organów, że przedmiotowa nieruchomość była w dacie wydania zaskarżonej decyzji gospodarstwem rolnym stanowiąc użytek "rola klasy V", podlegała obowiązkowym dostawom zbóż i ziemniaków co przesądza, że mogła być wykorzystywana na cele produkcji rolnej. Fakt, że w perspektywicznym "Planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] do roku 1980",sporna nieruchomość przeznaczona była pod budownictwo rodzinne o wysokiej intensywności, nie oznacza bowiem, że utraciła ona charakter rolny. Warunek ten byłby spełniony jedynie w sytuacji gdyby organy planowania przestrzennego działając w oparciu o treść art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, wyraziły zgodę na zmianę sposobu wykorzystania danego terenu bez dokonywania inwestycji. Natomiast, zgodnie z § 3 ust. 1 zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu decyzje ustalające lokalizację szczegółową inwestycji oraz wyrażające zgodę na zmianę sposobu wykorzystania terenu podejmowane są na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie brak jest decyzji właściwego organu prezydium rady narodowej orzekającej o zmianie sposobu użytkowania gruntu, a przeznaczenie tego gruntu pod budownictwo mieszkaniowe wysokie nastąpiło dopiero po 1975 r. Niewątpliwie nieruchomość utraciła charakter rolny dopiero w wyniku wydania decyzji wyrażającej zgodę na zmianę wykorzystania terenu. O takim rozumieniu przytoczonego § 1 ww. rozporządzenia świadczy jego zmiana dokonana przez § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 10 lipca 1970 r. (Dz. U. Nr 18, poz. 150) polegająca na uszczegółowieniu, że nieruchomości nie uważa się za rolną, jeśli stosownie do przepisów o planowaniu przestrzennym decyzją właściwego organu prezydium rady narodowej została przeznaczona na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną. Tym samym wobec braku szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji ustalającej lokalizację szczegółową inwestycji, brak jest - zdaniem Sądu - podstaw do uznania, że nieruchomość została przeznaczona na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną. Sąd uznał również, że w sposób nie budzący wątpliwości ustalono także, w oparciu o treść pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] z dnia [...] 2015 r., że sporna nieruchomość w dacie wydania kontrolowanych decyzji, nie była położona w obrębie zwartej zabudowy miasta. Powyższe - w ocenie Sądu - przesądza, że zawarte w skardze zarzuty odnośnie kwestii "przeznaczenia nieruchomości stosownie do przepisów o planach zagospodarowania przestrzennego" należy uznać za bezzasadne. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku K.K., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1,art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji pomimo dokonanej przez ten organ błędnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i w rezultacie również błędnego ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość była gospodarstwem rolnym pomimo tego, że nieruchomość ta w dacie wydania decyzji przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] 1969 r. była gospodarstwem rolnym, pomimo tego, że nieruchomość ta w tej dacie była przeznaczona na cele inne niż produkcja rolna; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a.w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie poczynił w wydanej przez siebie decyzji administracyjnej ustaleń faktycznych co do tego, czy przedmiotowa nieruchomość była położona w obrębie zwartej zabudowy miasta; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 304) polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że uwzględnienie nieruchomości w perspektywicznym "Planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] do roku 1980" i przeznaczenie jej w tym planie pod budownictwo rodzinne o wysokiej intensywności nie spełnia przesłanki przeznaczenia na inne cele niż cele rolne stosownie do przepisów o planach zagospodarowania przestrzennego w myśl § 1 rozporządzenia i nie stanowi przeszkody do zakwalifikowania takiej nieruchomości jako wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię "art. 156 § 1 pkt" k.p.a. polegające na przyjęciu, że niedokonanie przez organy administracji publicznej oceny zebranego materiału dowodowego, a do tego brak merytorycznego uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie stanowiło rażącego naruszenia art. 99 § 2 k.p.a. w zw. z art. 71 § 1 k.p.a. w kształcie normatywnym obowiązującym na dzień 31 lipca 1969 r. oraz na dzień 15 czerwca 1968 r. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik działający w imieniu Miasta [...] oraz Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, wniósł o oddalenie tej skargi w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Stanowi on wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. Należy także przypomnieć, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco (por. np.: wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2817/15). Wobec powyższego, zasadniczą rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności, a więc badającego legalność takiej decyzji - oprócz oczywistej analizy zastosowanych w sprawie przepisów prawa - stanowi odniesienie się do prawidłowości dokonanej przez organy oceny zebranych w toku postępowania administracyjnego dowodów. Stosownie do przywołanego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie zgodnie z przywołanym także w podstawie kasacyjnej art. 80 k.p.a., dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej, w tym także w jednym z nadzwyczajnych trybów tego procesu, powinno być kontynuowane aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, celem uzyskania podstawy do dokonania aktu subsumcji. Obowiązek wyznaczenia granic postępowania wyjaśniającego sprawy, a następnie przeprowadzenia postępowania dowodowego spoczywa każdorazowo na organie prowadzącym postępowanie. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji pominął niedostatki oraz błędy w ustaleniach organów związanych z okolicznością przeznaczenia nieruchomości na cele rolne, co miało zasadniczy wpływ na ocenę spełnienia przesłanek umożliwiających jej przejęcie na własność Państwa w trybie dekretu o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 15 ust. 1 dekretu o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem, gospodarstwo rolne (działka pracownicza, rzemieślnicza itp.) nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie tego dekretu, przechodzi z mocy prawa na własność Państwa - bez odszkodowania i wolne od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych. Nowelizacja tego dekretu dokonana w drodze ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. w art. 2 przyjęła, że gospodarstwa rolne (działka pracownicza, rzemieślnicza itp.) określone w art. 15 ust. 1 dekretu, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela w okresie od dnia 29 kwietnia 1955 r. do dnia wejścia w życie tej ustawy, mogą być na podstawie orzeczenia prezydium powiatowej rady narodowej przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i wolne od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych. Precyzując tak ujęte warunki, w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, w § 1 ust. 1, przyjęto, że gospodarstwem opuszczonym jest gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkowania albo dzierżawcę. W myśl przywołanego w skardze kasacyjnej § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o przejęciu opisanej nieruchomości, nieruchomość uważa się za rolną, jeżeli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, chyba że stosownie do przepisów o terenach budowlanych na obszarach wsi albo stosownie do przepisów o planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została na inne cele, nie związane bezpośrednio z produkcją rolną. Nie uważa się jednak za nieruchomości rolne terenów położonych w obrębie zwartej zabudowy miasta oraz nieruchomości, które należą do tej samej osoby (osób) i których łączny obszar nie przekracza 0,2 ha. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy kluczowym stało się odkodowanie tego fragmentu ostatnio przywołanego przepisu, w którym charakteryzując nieruchomość rolną odwołuje się do przepisów o planach zagospodarowania przestrzennego. Należy zatem podkreślić, że adekwatnej analizy przepisów odnoszących się do zasad planowania w dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości dokonał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 maja 1967 r., sygn. akt III CZP 36/67 (publ. OSNC 1968/2/16). Sąd ten przyjął, że ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) rozróżnia plany zagospodarowania przestrzennego na: regionalne (art. 6), miejscowe ogólne (art. 14) i miejscowe szczegółowe (art. 17). Plany te różnią się między sobą przede wszystkim pod względem stopnia szczegółowości, w jakim przesądzają o przeznaczeniu określonych terenów. W doktrynie podkreśla się, że plany są normami szczególnego rodzaju. Z natury bowiem plan obejmuje zamierzenia i przewidywania na przyszłość, które mogą być zmienione, bądź nie zrealizowane. Dlatego w poszukiwaniu możliwie stabilnych rozwiązań istotny jest stopień szczegółowości planu. Sąd Najwyższy podkreślił zatem, że ani plan regionalny, ani nawet miejscowy plan ogólny nie przesądza jeszcze o przeznaczeniu określonych terenów. Realizacji bowiem podlega dopiero miejscowy plan szczegółowy, i to ostatecznie po wyłożeniu jego projektu do publicznego wglądu (art. 22 ust. 1 cyt. ustawy), po rozpatrzeniu uwag i wniosków zainteresowanych osób (art. 22 ust. 4) oraz po zatwierdzeniu przez właściwą władzę (art. 23 ust. 2 i 3). Podobnie jest z terenami położonymi na obszarach wsi, nawet jeśli brak zatwierdzonych planów zagospodarowania przestrzennego. Dopiero bowiem wówczas, a więc po wyznaczeniu na cele budowlane w projekcie, po wyłożeniu tegoż do publicznego wglądu i po zatwierdzeniu przez prezydium powiatowej rady narodowej i stosownie do treści art. 3 i 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 5, poz. 30), tereny te tracą charakter rolny. Ponadto, ustawa o planowaniu przestrzennym przewidywała w art. 30 i nast. możliwość wydania decyzji administracyjnej o szczegółowej lokalizacji inwestycji budowlanych lub o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu. Takie decyzje powodują zmianę charakteru nieruchomości dotychczas rolnej. Powyższe rozważania wskazują na to, z jaką chwilą oraz w jakim trybie przeznaczenie nieruchomości na inne cele, nie związane bezpośrednio z produkcją rolną, należy uznać za pozbawiające nieruchomość dotychczasowego charakteru rolnego, w rozumieniu przytoczonego § 1 rozporządzenia z 28 listopada 1964 r. W świetle powyższego należy uznać za prawidłową konstatację Sądu I instancji, że brak szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź wydanych w odniesieniu do tej konkretnej nieruchomości decyzji o szczegółowej lokalizacji inwestycji, uniemożliwiał przyjęcie, iż przedmiotowa nieruchomość nie miała charakteru rolnego. W tym zakresie wystarczające było ustalenie przez organy, że opisana nieruchomość objęta była jedynie perspektywicznym planem ogólnym, którego zapisy - z uwagi na charakter tego aktu - nie pozwalały na przyjęcie, iż kwalifikacja tej nieruchomości jako rolnej nastąpiła z rażącym naruszeniem przywołanych przepisów dekretu oraz przepisów wykonawczych. Tym samym nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie, uznając, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły prowadzić do uchylenia wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie mając na uwadze okoliczności sprawy, uznając niniejszą sprawę jako przypadek szczególnie uzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od obciążenia skarżącej zwrotem kosztów postępowania kasacyjnego w całości.