II GSK 108/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Spółki z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 03 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 473/17 w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 12 września 2013 r. nr XXVIII/235/2013 w przedmiocie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych albo w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania Postanowieniem z dnia 3 października 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), postanowieniem odrzucił skargę T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. (dalej: Skarżąca), na uchwałę Rady Miejskiej W Twardogórze (dalej: Rada), z dnia 12 września 2013r., w przedmiocie wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności, w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych albo w zakresie ochrony przez bezdomnymi zwierzętami. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że: W dniu 12 września 2013 r. Rada podjęła uchwałę nr XXVIII.235.2013 w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności, w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie miasta i gminy Twardogóra. W § 1 pkt 4 tego aktu został przewidziany wymóg, aby przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności, w zakresie opróżniania zbiorników i transportu nieczystości ciekłych z tych zbiorników, wyposażył samochody asenizacyjne w system monitoringu bazującego na systemie pozycjonowania satelitarnego, umożliwiający trwałe zapisywanie danych o położeniu pojazdu, miejscach postojów oraz system czujników, zapisujących dane o miejscach zrzutu ścieków, a także posiadał oprogramowanie oraz odpowiednie licencje umożliwiające odczyt, prezentację i weryfikację opisanych danych oraz przechowywanie ich przez okres 5 lat od dnia ich zapisania. Podstawę prawną powyższej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, dalej: ustawa o samorządzie), art. 7 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz.1399 ze zm., ustawa o utrzymaniu czystości), § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. z 2012 r., poz. 299, rozporządzenie w sprawie określenia wymagań). W dniu [...] marca 2017 r. Skarżąca wezwała Radę do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, poprzez uchylenie przepisów § 1 pkt 4, pkt 5 zaskarżonej uchwały. Żądanie Skarżącej zostało w części uwzględnione, bowiem Rada Uchwałą nr XXVIII.295.2017 z dnia 27 kwietnia 2017 r. uchyliła § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, a § 1 pkt 4 otrzymał nowe brzmienie zgodnie z którym, na przedsiębiorcę ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia nałożony został, w szczególności, obowiązek wyposażenia samochodów asenizacyjnych w system monitoringu bazujący na systemie pozycjonowania satelitarnego, umożliwiający trwałe zapisywanie danych o położeniu pojazdu i miejscach postoju, a także posiadania oprogramowania oraz odpowiednich licencji umożliwiających odczyt, prezentację i weryfikację opisanych danych oraz przechowywanie ich przez okres 1 roku, od dnia ich zapisania. Skargę do Sądu I instancji wniosła Skarżąca domagając się stwierdzenia nieważności § 1 pkt 4 uchwały z dnia 12 września 2013 r. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że określony w § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, obowiązek wyposażania samochodów asenizacyjnych, w system monitoringu, jak też posiadania oprogramowania oraz odpowiednich licencji, nie dotyczy standardowych wymagań technicznych wyposażenia pojazdów asenizacyjnych, niezbędnych do realizacji zadań. Zdaniem Skarżącej, przepis ten zobowiązuje bowiem, do dodatkowego wyposażenia samochodów asenizacyjnych w urządzenia monitorujące, w oparciu o system pozycjonowania satelitarnego. Nie sposób uznać, aby wspomniane urządzenia były niezbędne do prowadzenia działalności, czemu przeczy art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości, zgodnie z którym zaskarżona uchwała powinna zawierać opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Zdaniem Skarżącej, jej interes prawny został naruszony poprzez określenie w zaskarżonej uchwale wymogów, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, które jej zdaniem: 1. wykraczają poza zakres delegacji ustawowej i rozporządzenia, wynikającej z § 1 rozporządzenie, w sprawie określenia wymagań oraz art. 7 ust. 31 i ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości, 2. są sprzeczne z § 1 rozporządzenia, w sprawie określenia wymagań oraz przepisami ustawy o utrzymaniu czystości, 3. są sprzeczne z § 2 rozporządzenia w sprawie pojazdów asenizacyjnych 4. są niezgodne z art. 31 ust. 2 Konstytucji RP, bowiem ograniczają konstytucyjną wolność działalności gospodarczej, bez żadnej podstawy prawnej, na poziomie aktu prawa miejscowego oraz z pominięciem celu, ze względu na który takie ograniczenia mogłyby zostać wprowadzone. Zdaniem Skarżącej, wymogi określone w uchwale spowodowały odmowę udzielenia jej zezwolenia, a więc, że § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, jako podstawa prawna do odmowy udzielenia zezwolenia, narusza jej interes prawny. Sąd I instancji, postanowieniem z dnia 3 października 2017r. odrzucił powyższa skargę. Wskazał, iż skargę o stwierdzenie nieważności uchwały może wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą ( art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie). Interes prawny Skarżącej, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jej sytuację prawną. Skarżący musi więc wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Chodzi przy tym o związek polegający na tym, że akt ten narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie interes prawny lub uprawnienie skarżącego. W przekonaniu Sądu I Instancji, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, Skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego Organ uchwałodawczy gminy podejmując skarżoną uchwałę wziął pod uwagę uwarunkowania wynikające z konieczności zapewnienia należytej ochrony zdrowia i życia ludzi i środowiska.. Przepis uchwały wskazuje na dopuszczalne i dostępne dla każdego przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie środki techniczne, umożliwiające ustalenie położenia pojazdu. Obszar gminy Twardogóra obejmuje tereny objęte różnymi formami ochrony przyrody, np. obszar Natura 2000, użytek ekologiczny "Leśne stawki koło Goszcza", Park Krajobrazowy Dolina Baryczy. Wskazane względy środowiska były uzasadnionym motywem wymagania § 1 pkt 4 skarżonej uchwały. Potrzeba szczególnej dbałości o dobra społeczne jakim jest środowisko i jego ochrona oraz zdrowie i życie mieszkańców przemawiają za wprowadzeniem wymogu zawartego w § 1 pkt 4 skarżonej uchwały. Realizacji wskazanego celu, ma służyć środek techniczny, powszechny we współczesnych czasach, jakim jest wskazany w § 1 kpt 4 uchwały, system monitoringu pojazdów, umożliwiający należytą realizację usługi i służący zapewnieniu odpowiedniego skierowania odebranych nieczystości, przez co rozumie się dokonywanie ich zrzutu w jedynym dopuszczalnym punkcie, jakim jest zlewnia. Sąd doszedł do przekonania, że żaden z przepisów prawa, które wskazano w skardze, nie nadał Skarżącej prawa lub uprawnienia nadającego się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu. Z tych też powodów Sąd uznał, że interes prawny Skarżącej nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skoro więc w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd zauważył również, że przed złożeniem wniosku, Skarżąca nie dysponowała żadnym zezwoleniem na prowadzenie działalności, w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości z terenu miasta i gminy Twardogóra. Nie było więc możliwe przejście do kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem wykazanie przez Skarżącą naruszenia jej własnego interesu prawnego lub uprawnienia otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Od powyższego postanowienia, Skarżąca złożyła skargę kasacyjną zarzucając: I. na podstawie na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2017 poz. 1369 ze zm., p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego to jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. lc pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości, w związku z art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż odmowa udzielenia Skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, dokonana z powołaniem się na zaskarżony przepis aktu prawa miejscowego, nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego Skarżącej, podczas gdy decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia ma charakter decyzji związanej, odmowa udzielenia zezwolenia w oparciu o zaskarżony przepis ingeruje wprost w sferę interesu prawnego Skarżącego, a naruszenie tego interesu jest realne, bezpośrednie i aktualne, II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., poprzez: 1. niewłaściwe jego zastosowanie i odrzucenie skargi pomimo tego, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę materialnoprawną Skarżącego, a więc narusza jego interes prawny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło otwarcie Skarżącemu drogi do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonego aktu; 2. niewłaściwe jego zastosowanie, poprzez dokonanie merytorycznej analizy zaskarżonej uchwały w celu oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do odrzucenia skargi, podczas gdy ta analiza powinna nastąpić dopiero przy orzekaniu o legalności tej uchwały. Wobec wniesionych zarzutów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Należy zauważyć, iż istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy Skarżąca miała interes prawny we wniesieniu, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie, skargi na uchwałę Rady z dnia 12 września 2013r. nr XXVIII/235/2013, podjętej w przedmiocie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności, w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych albo w zakresie ochrony przez bezdomnymi zwierzętami. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie jest to natomiast skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżący, kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. akt: OSK 1437/04, wyrok NSA z 15 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 902/13 i wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005r. sygn. akt: II SA/Wa 1928/04). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje cytowany art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Niespełnienie natomiast powyższej przesłanki, winno skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Jak stanowi natomiast art. 9 ust 1c pkt 1 ustawy o samorządzie, właściwy organ odmówi wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami lub nieczystościami ciekłymi jest niezgodny z wymaganiami ustawy i przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy o samorządzie na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 9 ust. 1c pkt 1 ustawy o samorządzie, są m.in. przepisy uchwały nr XXVIII.235.2013 z dnia 12 września 2013r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności, w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych albo w zakresie ochrony przez bezdomnymi zwierzętami, która została wydana na postawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie i art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o utrzymaniu czystości. Przepisy tej uchwały, w § 1 ust. 4 stanowią, iż przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności, w zakresie opróżniania zbiorników i transportu nieczystości ciekłych z tych zbiorników, powinien wyposażyć samochody asenizacyjne w system monitoringu bazującego na systemie pozycjonowania satelitarnego, umożliwiający trwałe zapisywanie danych o położeniu pojazdu, miejscach postojów oraz system czujników, zapisujących dane o miejscach zrzutu ścieków, a także posiadał oprogramowanie oraz odpowiednie licencje umożliwiające odczyt, prezentację i weryfikację opisanych danych oraz przechowywanie ich przez okres 5 lat od dnia ich zapisania. Należy przy tym wskazać, iż Skarżąca jest przedsiębiorcą świadczącym usługi polegające na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych m.in. kabin toaletowych i transporcie odebranych nieczystości. Na prowadzenie powyższej działalności niezbędne jest natomiast uzyskanie zezwolenia zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy o czystości. Ubiegając się o uzyskanie zezwolenia Skarżąca winna spełniać wymagania które nakładane są m.in. w/w uchwale. Zaznaczyć należy również, że decyzja o udzieleniu zezwolenia wydawana na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o czystości ma charakter związany. Przedsiębiorcy przysługuje uprawnienie do uzyskania zezwolenia, jeżeli spełnia wszystkie przewidziane prawem warunki. Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia, jednak decyzją Burmistrza Miasta Twardogóra wniosek ten został rozpatrzony negatywnie, ze względu na nie spełnienie warunków określonych w w/w uchwale m.in. w § 1 ust. 4 uchwały. W zaistniałej sytuacji interes prawny Skarżącej wynika z przepisu zaskarżonej uchwały ( § 1 ust. 4), jest bezpośredni i realny, bowiem na skutek nie spełnienia określonego tam warunku, odmówiono Skarżącej udzielenia zezwolenia, co wpłynęło na realizację praw Skarżącej, uniemożliwiając jej uzyskanie zezwolenia. Tym samym Skarżąca posiada interes prawny, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a, postanowił jak w sentencji. Zaznaczyć należy, że wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie został uwzględniony, gdyż o kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku. Przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, a nie z postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie m.in. odrzucającym skargę. Kwestię tę przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (opubl. ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), w treści której wyjaśniono, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.