II SA/Wr 473/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych albo w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W dniu [...] września 2013 r. Rada Miejska w T. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie miasta i gminy T. W § 1 pkt 4 tego aktu został przewidziany wymóg, aby przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników i transportu nieczystości ciekłych z tych zbiorników wyposażył samochody asenizacyjne w system monitoringu bazującego na systemie pozycjonowania satelitarnego, umożliwiający trwałe zapisywanie danych o położeniu pojazdu, miejscach postojów oraz system czujników zapisujących dane o miejscach zrzutu ścieków, a także posiadać oprogramowanie oraz odpowiednie licencje umożliwiające odczyt, prezentację i weryfikację opisanych danych oraz przechowywanie ich przez okres 5 lat od dnia ich zapisania. Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), art. 7 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz.1399 ze zm.), § 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. z 2012 r., poz. 299). Dnia [...] marca 2017 r. nadane zostało przesyłką poleconą do Rady Miejskiej w T. wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez uchylenie przepisów § 1 pkt 4, pkt 5 zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] kwietnia 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia zostało uwzględnione w części, przez co § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały został uchylony, natomiast w części pozostałej tj. § 1 pkt 4 wezwanie zostało uznane za bezzasadne. Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] kwietnia 2017 r. uchylono § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, zaś § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym na przedsiębiorcę ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia nałożony został w szczególności obowiązek wyposażenia samochodów asenizacyjnych w system monitoringu bazujący na systemie pozycjonowania satelitarnego, umożliwiający trwałe zapisywanie danych o położeniu pojazdu i miejscach postoju, a także posiadania oprogramowania oraz odpowiednich licencji umożliwiających odczyt, prezentację i weryfikację opisanych danych oraz przechowywanie ich przez okres 1 roku od dnia ich zapisania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła A Sp. z o. o. z siedzibą w W. domagając się stwierdzenia nieważności § 1 pkt 4 uchwały z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że określony w § 1 pkt zaskarżonej uchwały obowiązek wyposażania samochodów asenizacyjnych w system monitoringu, jak też posiadania oprogramowania oraz odpowiednich licencji, nie dotyczy standardowych wymagań technicznych wyposażenia pojazdów asenizacyjnych, niezbędnych do realizacji zadań. Zdaniem skarżącej przepis § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały zobowiązuje bowiem do dodatkowego wyposażenia samochodów asenizacyjnych w urządzenia monitorujące w oparciu o system pozycjonowania satelitarnego. Według strony skarżącej nie sposób uznać, aby wspomniane urządzenia były niezbędne do prowadzenia przedmiotowej działalności, co przeczy art. 7 ust. 3a ustawy o czystości, zgodnie z którym zaskarżona uchwała powinna zawierać opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Zgodnie z twierdzeniem skarżącej, interes prawny został naruszony poprzez określenie w zaskarżonej uchwale wymogów, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, które jej zdaniem: 1) wykraczają poza zakres delegacji ustawowej i rozporządzeniowej, wynikającej z § 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska oraz art. 7 ust. 31 i ust. 7 ustawy o czystości; 2) są sprzeczne z § 1 in fine Rozporządzenia Ministra Środowiska oraz przepisami ustawy o czystości; 3) są sprzeczne z § 2 rozporządzenia w sprawie pojazdów asenizacyjnych; 4) są niezgodne z art. 31 ust. 2 Konstytucji RP, bowiem ograniczają konstytucyjną wolność działalności gospodarczej bez żadnej podstawy prawnej, na poziomie aktu prawa miejscowego oraz z pominięciem celu, ze względu na który takie ograniczenia mogłyby zostać wprowadzone. Strona skarżąca jest zdania, że wymogi określone w uchwale spowodowały odmowę udzielenia jej zezwolenia, a więc stwierdzić należy, że § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, jako podstawa prawna do odmowy udzielenia zezwolenia, prowadzi o naruszenia interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, iż zaskarżona uchwała była przedmiotem postępowania nadzorczego Wojewody D., który stwierdził nieważność poszczególnych, wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym nr [...] z dnia [...] października 2013 r., zapisów uchwały. Skarżony zapis nie został objęty rozstrzygnięciem nadzorczym. Ponadto organ w obszernym uzasadnieniu odniósł się do zarzutów skargi, wskazując chociażby na to, że powołane w skardze orzeczenia dotyczą innych stanów faktycznych, niż przedmiotowy. Co więcej organ wskazał, że uchwała jako unormowanie nie wykraczające poza udzielone radzie gminy upoważnienie a zatem nienaruszające normy upoważniającej, nie stanowi tym samym naruszenia konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie przepisu ustawowego. Dopuszczalne jest bowiem ograniczenie swobody działalności gospodarczej, dokonane na podstawie przepisów prawa i zgodnie z tymi przepisami, co nastąpiło w przypadku skarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona uchwała niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. Warunkiem formalnym wniesienia skargi na taki akt jest uprzednie wezwanie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) do usunięcia naruszenia Istotne jest przy tym, że skargę taką może wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 wskazanej ustawy, prawo do skutecznego zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ww. ustawy, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma więc charakteru skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi w pierwszej kolejności wskazać na normę prawa administracyjnego materialnego, z którego swój interes prawny wywodzi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/12, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 – Orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wspomniano powyżej dla skuteczności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego już w momencie podjęcia uchwały na sytuację prawną skarżącego podmiotu. Do uwzględnienia skargi może doprowadzić tylko takie naruszenie kwestionowanych aktem interesu prawnego lub uprawnienia, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być ono tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Chodzi przy tym o związek polegający na tym, że akt ten narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie strona skarżąca obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Istotne też jest, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy formalnego dotyczącego jego sytuacji prawnej. W przekonaniu Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, takiego naruszenia nie można się w niniejszej sprawie dopatrzyć. Organ uchwałodawczy gminy podejmując skarżoną uchwałę wziął pod uwagę uwarunkowania wynikające z konieczności zapewnienia należytej ochrony zdrowia i życia ludzi i środowiska. Wprowadzenie zapisu § 1 pkt 4 skarżonej uchwały nie miało na celu nałożenia na przedsiębiorcę obowiązków dotyczących sposobu wykonywania działalności objętej zezwoleniem w tym obowiązków o charakterze wyłącznie sprawozdawczym i dokumentacyjnym. Przepis ten nie nakazuje przedsiębiorcy, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, gromadzenia czy przechowywania danych i informacji. Przepis uchwały wskazuje na dopuszczalne i dostępne dla każdego przedsiębiorcy ubiegającego się o przedmiotowe zezwolenie środki techniczne, umożliwiające ustalenie położenia pojazdu. Jako, iż obszar gminy T. obejmuje tereny objęte różnymi formami ochrony przyrody, np. obszar Natura 2000, użytek ekologiczny "[...]", Park Krajobrazowy [...]. Wskazane względy środowiska były uzasadnionym motywem wymagania § 1 pkt 4 skarżonej uchwały. Potrzeba szczególnej dbałości o dobra społeczne jakim jest środowisko i jego ochrona oraz zdrowie i życie mieszkańców w pełni przemawiają za wymogiem zawartym w § 1 pkt 4 skarżonej uchwały. Jak słusznie wskazała gmina, środkiem zapewnienia należytego świadczenia usługi jest zapewnienia, że świadczone na terenie gminy usługi nie wpłyną negatywnie na środowisko i jakość życia społeczności lokalnej. Jednakże realizacji wskazanego celu ma służyć środek techniczny powszechny we współczesnych czasach jakim jest wskazany w analizowanym zapisie § 1 kpt 4 uchwały system monitoringu pojazdów, umożliwiający należytą realizację usługi i służący zapewnieniu odpowiedniego skierowania odebranych nieczystości, przez co rozumie się dokonywanie ich zrzutu w jedynym dopuszczalnym punkcie, jakim jest zlewnia. Zatem zaskarżona uchwała nie narusza tak rozumianego interesu prawnego strony skarżącej. Nadto, w kontekście zarzutów podniesionych w skardze, podkreślenia wymaga, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nie może być wywiedzione z treści lub sposobu podjęcia zaskarżonej uchwały. Interpretacja art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby legitymacja podmiotu zaskarżającego uchwałę rady gminy była zawsze oceniana przy zastosowaniu odpowiedniego szczegółowego przepisu prawa materialnego, istniejącego poza uchwałą i mogącego być źródłem indywidualnego, konkretnego, realnego interesu prawnego skarżącego naruszonego przez zaskarżoną uchwałę (por.: wyroki NSA z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3033/13 oraz z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1387/09 – Orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że żaden z przepisów prawa, które wskazano w skardze, nie nadał skarżącej prawa lub uprawnienia nadającego się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu. Z tych też powodów Sąd uznał, że interes prawny strony skarżącej nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skoro więc w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Sąd zauważa, że przed złożeniem wniosku (tj. [...] listopada 2016 r.) spółka nie dysponowała żadnym zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości z terenu miasta i gminy T. Co za tym idzie nie było możliwe przejście do kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia jej własnego interesu prawnego lub uprawnienia otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy, skoro interes prawny lub uprawnienia skarżących nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.