IV SA/Wa 1145/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi A. P. i A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją dnia [...] maja 1975 r. odjął za odszkodowaniem własność nieruchomości położonej w W., między A. i ul. K. oznaczonej jako "Osada Tabelowa nr [...] wsi [...] – rola [...] " na podstawie ustawy z dnia 2 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] marca 1973 r. nieruchomość przeznaczono pod budowę szpitala ogólnego. Własność odjęto K. P.. Wywłaszczono całą działkę nr [...] z obrębu [...], bowiem część spoza lokalizacji miała być w przyszłości wywłaszczona pod ulice i nie nadawała się do dalszego eksploatowania pod uprawy ogrodnicze. Ustalono odszkodowanie w kwocie [...] zł. Decyzją z [...] marca 1976 r. Urząd [...] uchylił decyzję o lokalizacji inwestycji z dnia [...] marca 1973 r., przeznaczającą wywłaszczoną nieruchomość pod budowę szpitala. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r. Urząd [...] objął wywłaszczony teren lokalizacją osiedla mieszkaniowego [...]. Poprzedni właściciel – K. P. pismem z dnia [...] maja 1993 r. wniósł o zmianę decyzji wywłaszczeniowej w trybie art. 155 k.p.a., wskazując, że część działki po wywłaszczeniu nie została zagospodarowana. Decyzją z dnia [...] października 1993 r., Kierownik Urzędu Rejonowego w W. zmienił za zgodą stron decyzję wywłaszczeniową na podstawie art. 155 k.p.a., zmniejszając wywłaszczoną powierzchnię stwierdzając, że skreślono poprzednie oznaczenie nieruchomości wg mapy sytuacyjnej dla celów wywłaszczeniowych zaewidencjonowanej dnia 2 stycznia 1974 r., wskazując mapę sytuacyjną dla celów wywłaszczeniowych z dnia 21 lipca 1978 r. Proporcjonalnie zmniejszono odszkodowanie wobec zmniejszenia zakresu wywłaszczenia o areał [...] m2 stanowiący działkę nr [...], będącą częścią dowłaszczonej resztówki. W dniu [...] stycznia 1994 r. K. P. ponowił wniosek o zwrot nieruchomości, podnosząc, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod budowę szpitala, który to nie został wybudowany, a wybudowano w zamian osiedle mieszkaniowe. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. odmówił zwrotu całej nieruchomości. Decyzję tą utrzymał w mocy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...]grudnia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2002 r., sygn. akt I SA 135/01, z przyczyn formalnych uchylił decyzje odmowne organów obu instancji. Sąd nakazał dokładnie wyjaśnić aktualny stan prawny i geodezyjny nieruchomości, aby w postępowaniu brały udział wszystkie strony. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. w dzielnicy W., liczącej łącznie [...] m2, oznaczonej ewidencyjnie jako projektowane działki nr [...] o pow. [...] m2 , nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] pow. [...] m2 (wszystkie z obrębu [...]) na rzecz A. B. i A. P.. Jednocześnie odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...]. Starosty [...] stwierdził, że celem wywłaszczenia była budowa szpitala ogólnego, którego lokalizację z 1973 r. uchylono w 1976 roku. Dlatego organ I instancji uznał, że nieruchomość stała się zbędna na wyznaczony i niezrealizowany cel. Na działce nr [...] ustalono zagospodarowany teren zielony, a na działce nr [...] stwierdzono zabudowę garażową. Nieruchomość, z której wydzielono zwrócone działki jest położona między budynkami wielorodzinnymi. Na projektowanej działce nr [...] podjęto działania zwiększające jej wartość poprzez posadowienie 30 garaży, które są przedmiotem najmu lub dzierżawy 24 osób fizycznych. Natomiast terminowo nie zostały rozpoczęte ani zakończone żadne prace związane z celem wywłaszczenia (budową szpitala ogólnego na 800 łóżek). Przeszkodą do zwrotu działek nr [...], [...] i [...] nie są też zdaniem organu urządzenia infrastruktury podziemnej. Co do działki nr [...] stwierdził bezwzględną przeszkodę zwrotu, gdyż stanowi ona teren mieszkaniowy, zabudowany budynkiem wielorodzinnym przy ul. W. [...], w którym wyodrębniono własność lokali związanych ze współwłasnością gruntu. Obrót własnością odrębnych lokali wraz z udziałem w (ówczesnym) prawie użytkowania wieczystego gruntu, rozpoczęto [...] marca 1997 r., a pierwszy wniosek wieczystoksięgowy złożono przed wejściem w życie u.g.n. Spowodowało to odmowę zwrotu działki nr [...], choć według Starosty [...] wszystkie działki stały się zbędne, wskutek zaniechania budowy szpitala. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Prezydenta [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji odnośnie działki nr [...] narusza przepisy art. 19-21 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 142 u.g.n., bowiem nie uwzględnił faktu, że wskutek przekształcenia zmienił się właściciel nieruchomości gruntowej, tym samym ustała własność [...], a z nią podstawa wyłączenia Prezydenta [...] od rozpoznania sprawy oraz wyjątkowa właściwość delegacyjna Starosty [...]. Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem odwołania, że celem wywłaszczenia stała się budowa osiedla mieszkaniowego [...], która za wyraźną zgodą poprzedniego właściciela zastąpiła poprzednią destynację tj. budowę szpitala ogólnego. Ustalając cel wywłaszczenia, organ I instancji naruszył zasady: prawdy materialnej z art. 7, 77 § 1 k.p.a., swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. i przekonywania z art. 11 i 107 § 3 k.p.a., gdyż wcale nie rozważył roli decyzji zmieniającej decyzję wywłaszczeniową z 1993 roku i nie ustosunkował się do znaczenia decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1976 r. Zdaniem Wojewody wynik ustaleń celu wywłaszczenia (szpital a nie osiedle mieszkaniowe) nie odpowiada prawdzie materialnej i został uzyskany z naruszeniem reguł dowodzenia i bez jakiejkolwiek motywacji w uzasadnieniu decyzji, choć ta kluczowa kwestia jest w sprawie sporna. Zważywszy, iż celem wywłaszczenia stała się budowa osiedla mieszkaniowego, a nie bezspornie zaniechany szpital, ustalenia poczynione przez organ I instancji są nieadekwatne, aby zweryfikować zbędność wnioskowanej części nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. Wyjaśnienia winny dotyczyć związku funkcjonalnego między szeroko rozumianym osiedlem mieszkaniowym a stanem zagospodarowania działek w terminie 7 i 10 lat od uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej. Należy zbadać, co konkretnie planowano na działkach w ramach inwestycji osiedla mieszkaniowego. Tymczasem nie wiadomo: kto i kiedy posadowił garaże na działce nr [...], czy i na jakich zasadach są dostępne, aby zaspokajać potrzeby ogólnospołeczne, właśnie mieszkańców osiedla. Podobnie brak podstaw do ustaleń, czy działki nr [...] i [...] przeznaczono pod tereny zielone, kto i kiedy rozpoczął aktualny sposób użytkowania terenu, a wreszcie, czy intensywność zorganizowania i usytuowania zieleni pozwalają ją zakwalifikować jako ukierunkowaną zieleń osiedlową, funkcjonalnie powiązaną z osiedlem (aspekty estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne). Należało ustalić, czy zieleń na obu działkach jest efektem systematycznego oddziaływania inwestora, czy przypadkowego i samoczynnego oddziaływania przyrody, wyłącznej zapobiegliwości osób trzecich albo pozostałością gospodarstwa rolnego poprzedniego właściciela. Organ uchylił się od tych ustaleń, choć były istotne dla dokładnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 75 § 1 i 78 k.p.a., a koncentrując się na ewidentnie zaniechanej inwestycji szpitala, nie zebrał wystarczającego materiału pozwalającego ocenić realizację budowy osiedla mieszkaniowego. Brak postępowania wyjaśniającego w tym kierunku, uniemożliwia racjonalne zastosowanie art. 136-137 u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie ocenił też operatu szacunkowego, który przyjął za podstawę rozliczenia podmiotów stosunku wywłaszczeniowego. W rezultacie Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji orzekając o działce nr [...] choć użytkowanie wieczyste przekształcono we własność kosztem [...], mylnie ustalił cel wywłaszczenie i nie wyjaśnił przejawów realizacji osiedla mieszkaniowego, zatem należało zaskarżoną decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprawę zwrotu działki nr [...] musi rozpoznać organ właściwy. Odnośnie działek nr [...], [...] i nr [...] należy pozyskać plan realizacyjny osiedla i inne dane sprzed wywłaszczenia pozwalające sprecyzować cel, zweryfikować kto i kiedy zainwestował działki, a na ewentualność decyzji o ich zwrocie, dokonać oględzin stanu zagospodarowania działek i zlecić biegłym sporządzenie wnikliwej opinii w kwestii ich wyceny. Jeżeli Starosta [...] ponowi dowód z operatu szacunkowego, musi rzetelnie rozpocząć dwuinstancyjną pełną kontrolę opinii biegłego, będącej zaledwie podstawą do samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga wniesiona przez A. P. i A. B. zasługuje na uwzględnienie i na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu wskazane w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie stanowiły wystarczającego uzasadnienia dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt przedmiotowej sprawy nie potwierdza, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Sąd nie podzielił też stanowiska organu odwoławczego, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie zebrał dokumentów w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zdaniem Sądu I instancji zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny jest wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i orzec merytorycznie, a nie stosować przepis art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania gdy materiał dowodowy został zgromadzony w zakresie umożliwiającym rozstrzygnięcie sprawy, a sporna jest tylko jego ocena. Także zdezaktualizowanie się podstawy wyłączenia Prezydenta [...] od rozpoznania przedmiotowej sprawy w zakresie działki nr [...] i odpadnięcie przyczyny delegacyjnej Starosty [...] do orzekania w stosunku do powyższej działki zdaniem Sądu nie uzasadnia w żaden sposób zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy jest uprawniony do przekazania do rozpoznania sprawy w tym zakresie właściwemu organowi. Skorzystanie w rozpoznawanej sprawie przez organ odwoławczy z art. 138 § 2 k.p.a. nie było prawidłowe i spowodowało naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Wojewoda [...] i Prezydent [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, alternatywnie Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Wojewoda [...] zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, które obejmowało naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe bezzasadne zastosowanie oraz art. 151, art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe pominięcie tych przepisów w związku z art. art. 138 § 2, 136, 107 § 1, 80, 28 i 15 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej decyzji wykazano, że organ I instancji zaniechał istotnych ustaleń w zakresie: właściwości i stron postępowania o zwrot działki nr [...], stron postępowania o zwrot działki [...], uściślenia celu wywłaszczenia rozumianego jako osiedle mieszkaniowe [...] oraz przejawów i terminów jego realizacji (wszelkie wyjaśnienia były zdeterminowane szpitalem ogólnym jako celem), wywłaszczenia części nieruchomości na żądanie właściciela (zakresu i skutków dowłaszczenia) oraz ustaleń na potrzeby rozliczenia zwrotu (z art. 140 ust. 4 u.g.n. i rozłożenia na raty z art. 141 ust. 1 u.g.n.). Organ I instancji naruszył więc przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przekracza możliwości wynikające z art. 136 k.p.a., skoro czynności uzupełniające miałyby dotyczyć właściwości, legitymacji, ustalenia celu wywłaszczenia lub dowłaszczenia oraz wartości każdej działki. Istota i rozmiar ustaleń uzasadniały decyzję kasacyjną, której uchylenie przez Sąd pozbawiło strony jednej instancji i odwołania. Zarzucono również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie, art. 151 p.p.s.a. i art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1271) poprzez niewłaściwe pominięcie ich zastosowania w związku z art. 170 p.p.s.a. oraz z art. 138 § 2, 136, 28 i art. 15 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prawidłowe zastosowanie wymienionych norm powinno uwzględniać zdaniem skarżącego kasacyjnie związanie Sądu i organów prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2002 r., sygn. akt I SA 135/01, zgodnie z którym dokładne wyjaśnienie stanu prawnego działek i sfery podmiotowej sprawy są tak istotne dla rozstrzygnięcia, iż spowodowały uchylenie decyzji obu instancji, wymagały dwuinstancyjnych ustaleń i przekraczały ramy art. 136 k.p.a. Sąd I instancji powinien, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, oddalić skargę na decyzję kasacyjną wytykającą braki w tej istotnej sferze. W ramach naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucono też naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie przy jednoczesnym pominięciu art. 151, 141 § 4, 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3, 77 § 1, 80, 12 § 1, 7 k.p.a. oraz art. 136 ust. 2, 3 i 5 u.g.n. skutkujące uchyleniem decyzji kasacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. bez oceny i wskazań co do spornych okoliczności istotnych dla niezwłocznego zakończenia sprawy. Prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów powinno spowodować w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną oddalenie skargi i wyrażenie w uzasadnieniu wyroku konkretnych wiążących wskazań i oceny prawnej dokonanej po analizie akt i kwestii od lat spornych w sprawie, adekwatnie do jednoznacznych stanowisk stron, przesądzając cel i zmianę wywłaszczenia z 1993 r. Miasto S. [...] zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 138 § 2 k.p.a. i w rezultacie przyjęcie, że w rozpoznawanej przed organem I instancji sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Starosta P. dopuścił się szeregu uchybień powodujących nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w tym brak wyjaśnienia i kwalifikacji zainwestowania działek wywłaszczonych, brak merytorycznej oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do rozliczenia stron stosunku wywłaszczeniowego, skutkujące nieprawidłowym ustaleniem wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, naruszenie art. 10 k.p.a. i art. 107 § 3 i 4 k.p.a. przez rozpoznanie wniosku o rozłożenie na raty zwracanego odszkodowania bez możliwości wypowiedzenia się w tej kwestii przez skarżące miasto i brak uzasadnienia rozstrzygnięcia w tym zakresie, które to uchybienia uzasadniały wydanie przez Wojewodę [...] decyzji kasatoryjnej. Zdaniem skarżącego nawet jeśli uznać, że celem wywłaszczenia była budowa szpitala ogólnego (z czym skarżące kasacyjnie miasto się nie zgadza), to organ I instancji powinien ustalić, czy stan zagospodarowania działek w terminach ustawowych realizował cel sprecyzowany lokalizacją z 1973 r. Zwłaszcza odnośnie działek nr [...] i [...] w decyzji i w operacie całkiem przemilczano, iż stanowiły one zorganizowany teren zielony, tj. stan odmienny niż z dnia wywłaszczenia i być może przewidywany także w lokalizacji szpitala. Innymi słowy, organ powinien zbadać, czy dokonane po wywłaszczeniu zmiany nie wpisują się w wypełnienie również pierwotnego celu wywłaszczenia, a takiej oceny w decyzji Starosty brak. Ponadto, zwrócono uwagę na to, że Starosta w sposób bezkrytyczny przyjął wnioski wynikające z opinii biegłych, co w efekcie doprowadziło do wadliwego rozliczenia stron stosunku wywłaszczeniowego, sprzecznie z dokumentacją zebraną w aktach. Skarżące kasacyjnie miasto wskazało, że biegli błędnie przyjęli, iż na przedmiotowym terenie znajduje się 30 garaży (a nie 29). Organ I instancji nie uzasadnił również, dlaczego uwzględnił zmiany tylko na części zwracanego gruntu i dlaczego wpłynęły one na wartość nieruchomości właśnie w przyjętym wymiarze. W ocenie skarżącego kasacyjnie braki w postępowaniu w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania są na tyle istotne i dotyczą tak ważnych dla wyniku sprawy kwestii, że organ II instancji nie mógłby ich uzupełnić w ramach postępowania odwoławczego nie naruszając przy tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Konieczność wydania decyzji kasatoryjnej uzasadnia już sam fakt, że Wojewoda ocenił krytycznie operat szacunkowy będący podstawą wzajemnych rozliczeń stron. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 954/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd wskazał, iż istota zarzutów wniesionych skarg kasacyjnych sprowadza się do podważania stanowiska Sądu, który uznał, że brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania przez Wojewodę decyzji kasacyjnej. Wspomniany przepis określa jeden ze sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, w jakim zakresie organ pierwszej instancji ma uzupełnić postępowanie dowodowe. Powinien także wskazać okoliczności uniemożliwiające jego uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a. Jeżeli natomiast organ odwoławczy dysponuje faktami pozwalającymi na merytoryczne załatwienie sprawy jest zobowiązany wydać decyzję reformacyjną i orzec, co do istoty sprawy, bowiem podstawową formą załatwienia sprawy przez organ odwoławczy jest właśnie decyzja merytoryczna. NSA podkreślił, iż w sprawach których przedmiotem jest żądanie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 i 137 u.g.n. zakres postępowania dowodowego uzależniony jest przede wszystkim od przyjętego celu wywłaszczenia. Starosta [...] w podstawie faktycznej swojego rozstrzygnięcia przyjął, że celem wywłaszczenia nieruchomości będącej przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1975 r. była, zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] marca 1973 r., budowa szpitala ogólnego. Jednakże szpital nie został wybudowany, zatem dalsze postępowanie dowodowe organ ten zawęził zasadniczo do zbadania przesłanek z art. 229 u.g.n. oraz ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania i nakładów poczynionych na nieruchomości. Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty co do celu wywłaszczenia, zarzucając mu nierozważenie znaczenia dla ustalenia celu wywłaszczenia decyzji z dnia [...] października 1993 r. zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. decyzję wywłaszczeniową i decyzji lokalizacyjnej z [...] grudnia 1976 r. lokalizującej na wywłaszczonej nieruchomości osiedle mieszkaniowe [...]. Zdaniem Wojewody te ostatnie okoliczności wskazują, że celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe a nie szpital. Dlatego Wojewoda uznał, że choćby z tej przyczyny, przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia przesłanek zwrotu nieruchomości wskazanych w art. 136 i 137 u.g.n. Przed ustaleniem co było celem wywłaszczenia, nie sposób ocenić, czy przeprowadzone postępowanie dowodowe przez Starostę [...] jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i czy możliwe jest jego uzupełnienie w ramach zakreślonych w art. 136 k.p.a. Z tego względu nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że materiał dokumentacyjny zebrany w sprawie przez organ pierwszej instancji jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a kwestią sporną jest tylko ocena tego materiału dowodowego przez organy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podniósł Wojewoda w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uchylił się od oceny, co było celem wywłaszczenia, tj. kwestii kluczowej dla zwrotu nieruchomości, choć skutki decyzji z dnia [...] października 1993 r. są sporne od ponad 20 lat prowadzenia postępowania zwrotowego. Brak jest jedynie stanowiska Sądu w tym zakresie, co uchybia przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. i uniemożliwia ocenę prawidłowości zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. Zajęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska w zakresie celu wywłaszczenia w kontekście wydania na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia [...] października 1993 r. a także ewentualnego wygaszenia roszczenia zwrotowego z art. 136 ust. 2 i 5 u.g.n., spowoduje wdrożenie trybu z art. 153 p.p.s.a., przyspieszając zakończenie postępowania. Nie uzasadniono i nie uściślono daty, po której "dokumenty nie mają znaczenia dla rozpoznania sprawy", skoro skutek wywłaszczający można wiązać z decyzją z 1975 r. lub z decyzją z 1993 r. a o kontrowersyjności tej kwestii świadczą przeciwstawne stanowisk stron i organów. Sąd II instancji za zasadne uznał zarzuty kasacji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 138 § 2, 136, 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 2, 3 i 5 u.g.n. Naczelny Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zajmie stanowisko w zakresie celu wywłaszczenia, mając w szczególności na uwadze szeroką argumentację Wojewody zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W zależności od zajętego przez Sąd stanowiska, Sąd oceni zasadność zastosowania przez Wojewodę przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym przy przyjęciu, że celem tym była budowa szpitala ogólnego, należy szczegółowo rozważyć zasadność wskazanych przez Wojewodę uchybień organu pierwszej instancji przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i ich wpływ na możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności co do konieczności dokonania dodatkowych ustaleń niezbędnych do prawidłowego ustalenia uczestników postępowania, w zakresie ewentualnej podstawy wyłączenia Prezydenta [...]. Od rozpoznania sprawy w części dotyczącej działki nr [...] (czy wszyscy właściciele lokali przekształcili użytkowanie wieczyste gruntu we własność), w zakresie ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania i nakładów oraz rozłożenia ich na raty (dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, ilości garaży na działce nr [...]), co do ustalenia stanu zagospodarowania działek w terminach ustawowych zgodnie z celem sprecyzowanym lokalizacją z 1973 r., i czy działki będące przedmiotem rozstrzygnięcia pochodzą z resztówki dowłaszczonej na żądanie właściciela. Natomiast w przypadku uznania przez Sąd, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, Sąd ten weźmie dodatkowo pod rozwagę, to że organ pierwszej instancji nie zgromadził materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy przy przyjęciu, że celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe, bowiem postępowanie dowodowe nie było ukierunkowane na ten cel a było zdeterminowane szpitalem jako celem wywłaszczenia. Skutkiem tego było pominięcie dalszych kwestii związanych z tym innym celem wywłaszczenia. Sąd weźmie zatem pod uwagę nieadekwatność ustaleń Starosty do celu jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego i związaną z tym konieczność ustalenia, co zaplanowano na przedmiotowych działkach, kto i kiedy teren zagospodarował, zwłaszcza do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, czasu budowy i związku funkcjonalnego z osiedlem. Niezbędne może być zatem pozyskanie planu realizacyjnego osiedla, zdjęć, dokumentacji budynku, garaży i wykonania zieleni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 190 ustawy p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny - uchylając zaskarżony wyrok - nakazał Sądowi I instancji w pierwszej kolejności zająć stanowisko w zakresie celu wywłaszczenia, mając w szczególności na uwadze szeroką argumentację Wojewody zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym ponownie w przedmiotowej sprawie w pełni podziela stanowisko Wojewody [...], że cel wywłaszczenia nieruchomości określała decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] października 1993 r., nr [...], wydana na podstawie art. 155 k.p.a. Z treści tej decyzji wynika, że zmianą objęta była decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1973 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. [...] m2, oznaczonej jako "Osada Tabelowa nr [...] wsi [...] – rola [...]", stanowiąca własność K. P., z przeznaczeniem pod budowę szpitala ogólnego. Jednocześnie z decyzji tej wynika, że na podstawie zgodnego wniosku stron dokonano zmiany tej decyzji w zakresie powierzchni wywłaszczonej nieruchomości zmniejszając ją do [...] m2, a więc wywłaszczeniem objęto działki ew. o nr [...], [...] i [...], z wyłączeniem działki ew. nr [...], co skutkowało zmniejszeniem wysokości poprzednio ustalonego odszkodowania. Najistotniejsze jednak jest to, że decyzją z dnia [...] października 1993 r. zmieniono określony poprzednio cel wywłaszczenia - pod budowę szpitala ogólnego, na nowy cel wywłaszczenia - budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Oznacza to, że decyzja z dnia [...] października 1993 r. wywołała skutek prawny w postaci wywłaszczenia nieruchomości o pow. [...] m2 pod realizację osiedla mieszkaniowego [...]. Stąd też zasadnie Wojewoda [...] uznał, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla tego osiedla mieszkaniowego, a nie jak błędnie przyjął Starosta [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], że celem wywłaszczenia była budowa szpitala ogólnego. Zatem zasadnie Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił wskazaną wyżej decyzję Starosty [...] i przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tych warunkach zgodzić się należy z Wojewodą [...], że rozpatrując przedmiotową sprawę organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem nie zebrał wystarczającego materiału dokumentacyjnego dotyczącego realizacji osiedla mieszkaniowego [...] aby ocenić czy istnieją faktyczne i prawne podstawy do uznania zbędności wnioskowanej nieruchomości. W świetle art. 136 i art. 137 u.g.n., obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie - w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. Ustalenia w tej kwestii mają bowiem decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, iż rozważając czy spełniona została przesłanka określona w art.137 u.g.n., tzn. czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, rozważania te nie mogą być prowadzone w oderwaniu zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia z powodu którego dokonano wywłaszczenia, jak również nie mogą nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach każdej konkretnej sprawy. Trzeba mieć na uwadze, że w przypadku planowania takiej inwestycji jak budowa osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci : budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak: szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Te szczegółowe ustalenia następowały w planie realizacyjnym. Zarówno na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, jak również możliwości takiej zmiany nie można było wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać. Tak między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015r. sygn. akt I OSK 1044/14, z dnia 27 listopada 2014r. sygn. akt I OSK 846/13. Mając na względzie to, że zgodnie z decyzją z dnia 14 października 1993 r. celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, to konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w celu zgromadzenia materiału dokumentacyjnego dotyczącego realizacji budowy osiedla mieszkaniowego Wilanów III, w tym planu realizacyjnego tego osiedla, zdjęć, dokumentacji budynku, garaży i wykonania zieleni. Konieczne również będzie ustalenie, co zaplanowano na przedmiotowych działkach, kto i kiedy teren zagospodarował, zwłaszcza do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, czasu budowy i związku funkcjonalnego z osiedlem, jak również czy w stosunku do konkretnych działek doszło do zmian własnościowych, stanowiących przeszkodę w świetle art. 229 u.g.n. do zwrotu wnioskowanej nieruchomości. W ocenie Sądu Wojewoda [...] w realiach rozpoznawanej sprawy słusznie uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił w postępowaniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, dopuszczając się tym samym naruszenia przepisów postępowania - art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 k.p.a., co w konsekwencji prowadziło do słusznego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i na jego podstawie uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Starosty [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.