I OSK 467/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Mirosław Wincenciak del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1014/17 w sprawie ze skargi A. K., K. K. i J. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1014/17, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K., K. K. i J. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku A. K., K. K. i J. K., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r., znak: [...], utrzymał je w mocy. Postanowieniem tym orzeczono zaś o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego, iż decyzja Wojewody [...] z [...] października 2014 r., znak: [...] jest nieostateczna w całości. W uzasadnieniu postanowienia z [...] stycznia 2017 r. organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż do organu drugiej instancji wpłynęło odwołanie strony postępowania - Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad Oddział w K., zaskarżające ww. decyzję Wojewody [...] z [...] października 2014 r., znak: [...] jedynie w części dotyczącej odszkodowania, tj. pkt. 2,3 i 4. W ocenie organu w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Zdaniem organu dopuszczalne prawnie było zaskarżenie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2014 r. wyłącznie w części dotyczącej odszkodowania, bowiem kwestia odszkodowania jest zagadnieniem odrębnym w odniesieniu do rozstrzygnięcia o nabyciu przez Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Słusznie więc wskazano w postanowieniu z [...] lipca 2016 r., że zasadą jest, iż w decyzji o wywłaszczeniu prawa związanego z nieruchomością ustala się jednocześnie wysokość odszkodowania. Niemniej jednak charakter roszczenia o odszkodowanie przemawia za przyjęciem poglądu o odrębności odszkodowania, a w konsekwencji także o możliwości jego odrębnego zaskarżenia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto, należy wskazać, że przepisy prawa m.in. art. 129 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 poz. 1774 ze zm. – dalej jako "u.g.n."), zawierają przypadki, gdy wydawana jest odrębna decyzja o odszkodowaniu. Powyżej wskazane okoliczności zdaniem organu przesądzają, że należało uznać, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2014 r., znak: [...] została zaskarżona w części, a zatem w pozostałym zakresie stała się ostateczna wraz z upływem terminu do wniesienia odwołania. Wobec powyższego organ uznał, że nie jest dopuszczalne wydanie zaświadczenia o żądanej treści tj. stwierdzającego, iż decyzja Wojewody [...] z [...] października 2014 r., znak: [...] jest nieostateczna w całości. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli A. K., J. K. oraz K. K., zarzucając mu naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 127 i 128 k.p.a. oraz art. 130 §2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z [...] lipca 2016r., znak: [...] a tym samym stwierdzenie, że w istocie jest możliwe wniesienie odwołania w części od decyzji nieważnej, a także wydanej na podstawie art. 122a u.g.n. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 4 października 2017 r. uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest postanowienie wydane w oparciu o art. 219 k.p.a. odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2014 r., znak: [...] orzekająca w pkt. 1 o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego, przysługującego w udziale 2/3 części J. K. i A. K. na zasadzie współwłasności ustawowej majątkowej oraz w udziale 1/3 części K. K. na nieruchomości obejmującej wymienione w niej działki, w pkt 2 ustalająca odszkodowanie z tytułu nabycia na rzecz Skarbu Państwa w/w prawa, w pkt 3 przyznającą odszkodowanie na rzecz wierzyciela hipotecznego a w pkt 4 zobowiązująca Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jest nieostateczna w całości. W przedmiotowej sprawie skarżący domagali się wydania zaświadczenia, iż w/w decyzja jest nieostateczna w całości. Żądanie ich wynikało z faktu, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie od ww. decyzji, w którym zaskarżył ją jednak w zakresie punktów 2,3 i 4. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle zastosowanego w niniejszej sprawie art. 219 k.p.a., w doktrynie i orzecznictwie powszechnie wyróżnia się trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. Sąd wskazał również, że zgodnie z ustaleniami organu w przedmiotowej sprawie występuje trzeci z wymienionych przypadków. Według przeprowadzonych przez organ ustaleń nie było dopuszczalne wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2014 r., znak: [...] jest nieostateczna w całości. W ocenie Sądu pierwszej instancji uwadze organów uszło, że wskazana wyżej decyzja Wojewody wydana została w oparciu o art. 122 a u.g.n. WSA w Warszawie zaznaczył przy tym, że do przepisu tego znajduje zastosowanie wyjątek od ogólnych zasad wykonalności decyzji określony w art. 9 u.g.n. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w przypadku gdy na decyzję wydaną przez starostę nie zostanie złożone odwołanie, z dniem upływu terminu na wniesienie odwołania decyzja stanie się ostateczna i wykonalna (ostateczna decyzja będzie podstawą do dokonania wpisu prawa do księgi wieczystej). W sytuacji natomiast wniesienia odwołania od decyzji starosty ujawnienie nowego stanu prawnego w księdze wieczystej możliwe będzie dopiero wtedy, gdy decyzja organu odwoławczego stanie się decyzją wykonalną po upływie terminów określonych w art. 9 (wykonanie decyzji następuje po upływie czternastu dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego, a w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie). Tym samym Sąd uznał za zasadny zarzut skarżących, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2014 r., stanowi integralną całość, a zatem nie można jej poddać weryfikacji jedynie w części. Powoływanie się przez organ na zasadę jaką wyraża pogląd judykatury tj. możliwość częściowego odwołania nie może odnieść skutku w rozpoznawanej sprawie. Nie zezwala bowiem na to charakter decyzji z art. 122a u.g.n., który warunkuje wprost możliwość orzeczenia o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego jedynie za odszkodowaniem. Zdaniem Sądu oznacza to, że dla wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżących treści nie miał znaczenia fakt zaskarżenia w drodze odwołania od ww. decyzji przez GDDKiA jedynie w części odszkodowania. Wobec wniesienia odwołania decyzję tę w całości należało zatem uznać za nieostateczną. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Insfrastruktury i Budownictwa, zaskarżając wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji: 1. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: - art. 122a u.g.n. przez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że decyzja wydana w trybie art. 122a u.g.n. może być zaskarżenia jedynie w całości, tj. zarówno w zakresie nabycia praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego jak i odszkodowania, podczas gdy charakter wydawanego w tym trybie rozstrzygnięcia pozwala na zaskarżenie decyzji jedynie w części dotyczącej odszkodowania; - art. 219 u.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że występowały podstawy do wydania zaświadczenia o treści żądnej przez wnioskodawcę; 2. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 219 k.p.a. i w związku z art. 122a u.g.n. poprzez przyjęcie, że organ nie dokonał właściwej oceny przesłanek do wydania rozstrzygnięcia o odmowie wydania zaświadczenia i w konsekwencji uchylenie postanowień wydanych przez Ministra. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Przechodząc zatem do oceny skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podlega ona oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Jeśli w uzasadnieniu wyroku, Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 221/10, wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Przedmiotem sprawy była ocena zgodności z prawem postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2017 r., znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r., znak: [...]. Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. orzeczono o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2014 r., znak: [...] jest nieostateczna w całości. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 219 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Należy przypomnieć, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Posiadane przez organ informacje nie mogą być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 16 września 2005 r. sygn. akt II OSK 36/05, publ. w ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 64). Należy podzielić pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1148/10 (CBOSA), że zaświadczenie z uwagi na jego "naturę" nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór, co do ich występowania w konkretnym wypadku. W przypadku zatem gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Zgodzić należy się również ze stwierdzeniem, że "Zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać" (W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II z 2006 r., s. 285). Podobnie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1067/14 (CBOSA), wskazując, że: "Materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc - w drodze zaświadczenia - uzyskać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego. Stąd też rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia istotne jest aby uwzględnić kompleksową dokumentację w sprawie, jeżeli jednak dokumentacja ta wymaga dokonania oceny prawnej, albo jest przedmiotem sporu, to nie może być przedmiotem zaświadczenia..." Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądanie zawarte we wniosku A. K., K. K. i J. K. z 20 czerwca 2016 r. wykracza poza zakres postępowania prowadzonego na podstawie art. 217 i następnych k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący w złożonym wniosku o wydanie zaświadczenia domagali się uzyskania od organu poświadczenia, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2014 r., znak: [...] jest nieostateczna w całości, mimo że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie od ww. decyzji zaskarżając ją w zakresie punktów 2,3 i 4. Domagali się zatem w istocie rozstrzygnięcia kwestii, która miała być dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Jak wskazano powyżej zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. W trybie wydania zaświadczenia nie jest dopuszczalne przez organ dokonywanie jakichkolwiek ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tymczasem organ w trybie wydania zaświadczenia przedmiotem swoich rozważań uczynił interpretację przepisów prawa, by ostatecznie wskazać, że decyzja Wojewody [...] jest ostateczna w punktach niezaskarżonych odwołaniem. Podobnie uczynił Sąd pierwszej instancji, lecz ostatecznie zajął odmienne stanowisko. Biorąc powyższe pod uwagę należało postanowienia organów pierwszej i drugiej instancji jako naruszające prawo uchylić. W konsekwencji zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto dodać należy, iż Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że prawomocnym wyrokiem z 25 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] października 2014 r., znak: [...]. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wskazując, że zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu Sądu Wojewódzkiego, przestaje wiązać, a wiążąca dla organów administracji i sądów administracyjnych będzie ocena prawna zawarta w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.