II OZ 176/18

Dnia 28 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 225/17 o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania [...] w sprawie ze skargi W. M. na uchwałę Rady Gminy Szczerców z dnia 27 grudnia 2016 r. nr XXIV/253/16 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy Szczerców postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 225/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Łodzi odmówił [...] dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi W. M. na uchwałę Rady Gminy Szczerców z dnia 27 grudnia 2016 r. nr XXIV/253/16 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy Szczerców. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że W. M. zaskarżył do WSA w Łodzi uchwałę Rady Gminy Szczerców z dnia 27 grudnia 2016 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy Szczerców, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Odpowiadając na skargę Rada Gminy Szczerców wniosła o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 25 lipca 2017 r. [...], na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., "Ppsa"), wniosło o dopuszczenie do udziału w sprawie charakterze uczestnika postępowania. W treści wniosku wskazało, że działa zgodnie z regulaminem i podziela zasadnicze zarzuty skargi. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji podkreślił, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi. Dalej sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi W. M. jest uchwała Rady Gminy Szczerców w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy Szczerców, która z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, Upzp) jest aktem prawa miejscowego, podejmowanym w ramach procedury planistycznej ściśle uregulowanej w przepisach wspomnianej ustawy. Nie mamy więc tutaj do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem procedura planistyczna uregulowana jest odrębnie i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, ale do uchwalenia prawa miejscowego. Dodatkowo sąd pierwszej instancji zauważył, że Stowarzyszenie w treści wniosku poza ogólnikowym stwierdzeniem, iż działa zgodnie z regulaminem i podziela zasadnicze zarzuty skargi w żaden sposób nie umotywowało, jakie to wartości wynikające z obiektywnego porządku prawnego, w tej konkretnej sprawie doznałyby wzmocnionej ochrony poprzez jego udział w postępowaniu. Sąd wojewódzki nie dopatrzył się nadto związku pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały a zakresem statutowej działalności Stowarzyszenia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło [...], wnosząc o jego uchylenie oraz dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu. Pismem procesowym z dnia 23 października 2017 r. żalące Stowarzyszenie załączyło uzasadnienie zażalenia, wskazując w nim, że sąd pierwszej instancji ograniczył się do rozważań o prawach organizacji społecznych, które w świetle przytoczonych w uzasadnieniu rozstrzygnięć sądów administracyjnych uznać należy za nietrafne. Zdaniem żalącego sąd ograniczył się do lapidarnej i nieuzasadnionej oceny, że "nie dopatrzył się", aby cele Stowarzyszenia miały jakikolwiek związek ze skargą W. M. na przedmiotową uchwałę. Żalące Stowarzyszenie twierdzi, że sąd nie wykazał należytej staranności w "badaniu", o którym mowa m.in. w przywołanym postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09. Ich zdaniem organizacja społeczna może zostać dopuszczona do postępowania prowadzonego w sprawie ze skargi do sądu administracyjnego, w tym także w sprawie ze skarg na uchwałę zmieniającą plan miejscowy. Ponadto zdaniem żalącego cele określone w regulaminie [...] ponad wszelką możliwość uzasadniają wystąpienie z żądaniem dopuszczenia jego do udziału w niniejszym postępowaniu. Pismem procesowym z dnia 23 stycznia 2018 r. w uzupełnieniu zażalenia z dnia 23 października 2017 r. Stowarzyszenie załączyło dodatkowe dowody dotyczące aktualnej zabudowy i kwalifikacji zakładu wynikającej z przepisów prawa, potwierdzające prawo Stowarzyszenia do udziału w tymże postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 2 Ppsa udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Unormowanie to umożliwia dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym stowarzyszenia posiadającego osobowość prawną, tak jak wnioskodawca, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jego statutowej działalności. Przy czym cytowany przepis wyraźnie wskazuje, że może to dotyczyć postępowania sądowego, którego przedmiotem kontroli jest akt wydany w postępowaniu administracyjnym. W postanowieniu z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OZ 10/17 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że nieprzypadkowo ustawodawca posłużył się w art. 33 § 2 Ppsa pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 K.p.a. W postanowieniu z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II OZ 451/16 Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo argumentował, że to w regulacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulacji Ordynacji podatkowej zawarta jest zasada czynnego udziału podmiotu, który w sprawie ma interes prawny. Takiej regulacji co do pozostałych form działania nie przyjmują przepisy prawa. Udział w postępowaniu, brak udziału w postępowaniu związany jest z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisami Ordynacji podatkowej. Do tak rozumianego "postępowania administracyjnego" odwołuje się przepis art. 33 § 2 Ppsa., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 623/10; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 217/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała wydana została natomiast w trybie uregulowanym przepisami art. 14 ust. 8 Upzp, stanowiąc akt prawa miejscowego. Procedura podejmowania uchwał przez organ stanowiący gminy jest całkowicie odrębna i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a. Tym samym brak jest podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia jako uczestnika w przedmiotowym postępowaniu sądowym. Poza tym wskazać należy, na co szczególnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej postanowieniu z dnia 12 maja 2016 r., a skład orzekający stanowisko to podziela, że nie wystarczy samo proste zestawienie zakresu działalności statutowej organizacji społecznej z przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej. Organizacja bowiem nie ma zapewnionego z mocy prawa udziału w postępowaniu przed sądem dotyczącym innej osoby, w przeciwieństwie np. do prokuratora, ale może brać udział w postępowaniu, oczywiście w zakresie swojej działalności statutowej, w przypadkach określonych w ustawie – tak przepis art. 9 Ppsa. Kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne oparta jest na obiektywnym kryterium zgodności z przepisami prawa (art. 184 Konstytucji RP). Taka konstytucyjna koncepcja wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne nakazuje uwzględnienie jej w wykładni przepisów ustawy - Ppsa. Takiej wykładni wymaga w szczególności art. 33 § 2 Ppsa. Organizacja społeczna może zatem zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli jej udział ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. Zatem tylko wyprowadzenie wartości ochrony obiektywnego porządku prawnego przez organizację społeczną uzasadnia przyznanie jej przez sąd administracyjny statusu uczestnika postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W złożonym wniosku ani w zażaleniu Stowarzyszenie nie wyjaśniło zaś, na czym ochrona obiektywnego porządku prawnego, uzasadniająca udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu, miałaby polegać. W świetle powyższego uznać należy za zasadne stwierdzenie sądu pierwszej instancji, że brak było podstaw do dopuszczenia [...] do udziału w postępowaniu ze skargi W. M. na uchwałę Rady Gminy Szczerców z dnia 27 grudnia 2016 r. nr XXIV/253/16 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy Szczerców. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa.