IV SA/Wa 1764/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra,, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi I. K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2. zasądza od Rady Miasta Otwocka na rzecz skarżącej I. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art.7 ust.1 pkt 3 oraz art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art.19 w związku z art.3 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków Rada Miasta [...] uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała z 2008 r. została uchylona przez uchwałę nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (§ 3). Następnie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt akt IV SA/Wa 1653/13, tut. Sąd stwierdził nieważność uchwały z 2012 roku. Tym samym z obrotu prawnego został wycofany również § 3 tej uchwały, uchylający uchwałę z 2008 r. Wynika zatem z powyższego, że uchwała z 2008 r. nadał obowiązuje. Uchwała z 2008 r. dotknięta jest identyczną wadą prawną co unieważniona przez Sąd uchwała z 2012 r., stąd wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Miasta [...] stało się konieczne. Uchwałą Nr [...] z dnia 30 września 2014 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po rozpoznaniu wezwań skarżących i Stowarzyszenia, Rada uwzględniła wezwania i zapowiedziała uchwalenie nowego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z uzasadnienia powyżej powołanej uchwały wynika, że wezwania do usunięcia prawa zostały uwzględnione w całości. Realizując powyższy zamysł Rada podjęła w dniu [...] września 2014 r. uchwałę Nr [...], zatwierdzającą nowy regulamin. Nowo uchwalony regulamin nie uwzględnia jednak zastrzeżeń podniesionych we wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszeń i obarczony jest tymi samymi wadami, co regulamin z 2008 r. Ponadto regulamin z 2014 r. obciążony jest nowymi naruszeniami prawa. Regulamin z 2008 r. rażąco narusza art.19 ust.2 ustawy o zaopatrzeniu w wodę poprzez zaniechanie określenia w jego § 3 minimalnego poziomu usług świadczonych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i ścieków, i powołanie się w to miejsce do uregulowań prawnych zawartych w przepisach ogólnie obowiązujących. Taki sposób uregulowania powyższej materii zakwestionował tut. Sąd w odniesieniu do uchwały z 2012 r. Pismem z dnia 10 września 2014 r. Stowarzyszenie [...] wezwało Radę, na podstawie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie uchwały z 2008 r. z obrotu prawnego z uwagi na jej wadliwość. Podobnie, pismem z dnia 10 września 2014 r. B. N. oraz I. K. na powyższej podstawie wezwały Radę do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie uchwały z 2008 r. z obrotu prawnego z uwagi na jej wadliwość. Z uwagi na brak stanowiska w ww przedmiocie skarżące oraz Stowarzyszenie dwoma pismami z dnia 22 października 2014 r. wnieśli do Sądu, za pośrednictwem Rady, dwie odrębne skargi na powyższą uchwałę z 2008 r. żądając stwierdzenia jej nieważności. W wyniku rozpoznania wniesionych skarg, tut. Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2282/14 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] natomiast na skutek skargi ww skarżących stwierdził nieważność § 3, § 5 ust. 3, § 6 ust. 4, § 27 i § 28 zaskarżonej uchwały. Od powyższego wyroku I. K. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego, w której wskazała na szereg zarzutów, w tym podniosła, że wydanie zaskarżonego wyroku spowodowało, że będzie obowiązywać uchwała, która została pozbawiona § 3, § 5 ust. 3, § 6 ust. 4 § 27 i § 28, a więc jest niezgodna z art. 19 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków. Zgodnie bowiem z postanowieniami tego przepisu każdy regulamin powinien zawierać min. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz warunki przyłączania do sieci. Natomiast w analizowanym przypadku, po stwierdzeniu nieważności przez Sąd I instancji § 3 kwestionowanego Regulaminu w jego części odnoszącej się do minimalnego poziomu usług, pozostanie jedynie § 4, w którym określono, że "Przedsiębiorstwo jest zobowiązane do regularnego informowania Prezydenta Miasta [...] o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, nie rzadziej niż co pół roku." W takim przypadku trudno uznać, że w przepisie prawa miejscowego został określony prawidłowo minimalny poziom świadczenia usług, gdyż w praktyce nie będzie go wcale. Analogicznie przedstawia się sytuacja w odniesieniu do części Regulaminu, w której powinny być określone warunki przyłączania do sieci. "Okrojony" Regulamin nie będzie więc zawierał postanowień, które zgodnie z cyt. ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. powinien obligatoryjnie zawierać. Taki ułomny regulamin nie może stanowić przepisu prawa miejscowego i kształtować stosunków pomiędzy mieszkańcami i innymi podmiotami a przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym w sytuacji, kiedy Regulamin nie określa minimalnego podstawowego zagadnienia - minimalnego poziomu usług. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 roku w sprawie o sygn. II OSK 2605/15 uchylił ww wyrok tut. Sądu w pkt II, III i IV i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniósł, że kontrola zaskarżonej uchwały przeprowadzona przez Sąd miała charakter fragmentaryczny i odnosiła się jedynie do zarzutów podniesionych w skardze, a nie kompleksowej oceny przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a zatem dokonana z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. NSA wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny, czy po wyeliminowaniu z Regulaminu § 3, § 5 ust. 3, § 6 ust. 4, § 27 i § 28, Regulamin w pozostałej części spełniałby wymogi wynikające z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i mógłby funkcjonować, jako akt prawa miejscowego bez wyeliminowanych przepisów. Nadto, w zależności od wyników ww. oceny, jeśli powstanie taka konieczność, Sąd I instancji, powinien dokonać oceny Regulaminu także pod kątem tych uchybień, które skarżąca kasacyjnie wymieniła w skardze kasacyjnej w związku z podniesieniem zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje w całości na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała, jest sprzeczna z prawem (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, iż powyższy przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co z kolei oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu (wyrok z dnia 16 czerwca 2009 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. II SA/Ol 443/09, LEX Nr 501813). Mając powyższe na uwadze należy podnieść, że rozpatrując sprawę, po myśli art. 153 p.p.s.a., Sąd związany był oceną prawną i stanowiskiem co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania, wyrażonymi w ww wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2017 roku w sprawie II OSK 2605/15. Przechodząc do oceny zasadności skargi należy w pierwszej kolejności podkreślić, że dla uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego, a taki charakter ma zaskarżona uchwała (art. 4 ust. 1 ustawy), nie jest konieczne ustalenie, że stwierdzone naruszenie prawa miały charakter oczywisty lub rażący. Wystarczające dla uwzględniania skargi jest stwierdzenie, że naruszenie to ma charakter istotny (argumentum ex art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g."). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 1983/10, CBOSA). Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858). Powyższy przepis obliguje radę gminy do uchwalenia, po uprzednim dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków będącego aktem prawa miejscowego. Przepis ust.2 przywołanego artykułu obliguje organ uchwałodawczy do określenia w regulaminie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym w pierwszej kolejności do określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art.19 ust.2 pkt 1 ustawy). Poddając zatem, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego i w kontekście wskazanych wyżej uregulowań, ponownej analizie zasadność wniesionych przez skarżącą zarzutów, należy zgodzić się z jej twierdzeniem, że pozostała część uchwały, po wyeliminowaniu § 3, § 5 ust. 3, § 6 ust. 4, § 27 i § 28, nie mogłaby samodzielnie funkcjonować. Uchwała ta bowiem na skutek wyeliminowania ww. przepisów pozbawiona została elementów, które należało w niej zamieścić zgodnie z treścią ww art. 19 ust. 2 cyt. ustawy. Z art. 19 ust. 2 pkt 1 tej ustawy jednoznacznie wynika, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Eliminacja § 3 Regulaminu skutkuje tym, co wyraźnie podkreślił w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, że regulamin nie spełnia wymogu wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, tym samym nie może, bez ponownej prawidłowej regulacji w ww zakresie funkcjonować w obrocie prawnym. Brak takiego unormowania w regulaminie dodatkowo stanowi naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Art. 19 ust. 2 ustawy nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego art. 19 ust. 2 pkt 1-9 ustawy. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Brak jest bowiem delegacji ustawowej, aby rada gminy określiła w odrębnej uchwale pominięte elementy regulaminu. Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (wyrok WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07). Dlatego też dokonując oceny legalności pozostałych postanowień ww Regulaminu z 2008 r., Sąd podzielił stanowisko skarżącej w powyższym zakresie, dlatego też orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. zgodnie z pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania, zgodnie z pkt III wyroku, Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.