II OSK 788/18

Dnia 24 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 345/17 w sprawie ze skargi H.P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 października 2017 r. sygn. II SA/Gl 345/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA"), oddalił skargę H.P. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda") z dnia [...]2017 r. nr [...]w przedmiocie obowiązku meldunkowego. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: do Prezydenta Miasta Częstochowy (dalej: "Prezydent") wpłynął wniosek A.P. (dalej: "Wnioskodawczyni") z dnia [...]2016 r. o wymeldowanie Skarżącej z lokalu położonego w Cz. przy ul. [...], następnie zmieniony na anulowanie czynności materialno-technicznej polegającej na zameldowaniu. We wniosku wskazano, że centrum spraw życiowych Skarżącej mieści się w L.. Świadkowie przesłuchani w ramach prowadzonych czynności zeznali, że nigdy pod wskazanym adresem Skarżącej nie spotkali. Lokal nie nadaje i nigdy nie nadawał się do zamieszkania. Brak tam dostępu do wody i kanalizacji. Pomieszczenia stoją puste i nieużywane. Próby uzyskania od Skarżącej stanowiska w sprawie były bezskuteczne - wskazywała ona, że stan zdrowia nie pozwala na uczestnictwo w czynnościach organu. Skarżąca odmówiła także wypowiedzenia się w formie pisemnej. Również oględziny lokalu wykazały, że brak jest doprowadzonej energii elektrycznej i wody, pomieszczenia są puste. Przy takim materiale dowodowym Prezydent, decyzją z dnia [...]2016 r. nr [...], orzekł o anulowaniu czynności materialno-technicznej w postaci zarejestrowania na pobyt stały Skarżącej w przedmiotowym lokalu. W uzasadnieniu wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że Skarżąca nigdy w tym lokalu nie zamieszkiwała. Zatem czynność materialno-techniczna polegająca na zameldowaniu była dokonana wadliwie (bez zaistnienia przesłanki zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu). Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej i W.P. (dalej: "Uczestnik"), Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że zarówno ustalenia, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. W skardze Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej: "K.p.a.") i wniosła o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. Podkreślił, że z ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 poz. 657 ze zm., dalej: "ustawa o ewidencji ludności") wynika obowiązek meldunkowy - art. 27 ust. 1, natomiast w art. 25 ust. 1, zdefiniowany został "pobyt stały". Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że przesłanką zameldowania na pobyt stały jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem. Jeśli przesłanka powyższa nie jest spełniona, to czynność materialno-techniczna zameldowania może zostać uchylona w drodze decyzji. W sprawie zostało wykazane, że Skarżąca nigdy nie zamieszkiwała w lokalu, którego dotyczy postępowanie. Przede wszystkim nie jest to lokal mieszkalny, brak tam zarówno elektryczności, wody, jak i kanalizacji, pomieszczenia są puste, co stwierdzono w trakcie oględzin. Zeznania świadków (w tym wnuka Skarżącej) potwierdzają, że Skarżąca nie zamieszkiwała nigdy w przedmiotowym lokalu. Brak było zatem podstaw, aby dokonać zameldowania w przedmiotowym lokalu pobyt stały. Dokonana czynność zameldowania prawidłowo została więc uchylona. Skarżącej została również zapewniona możliwość udziału w postępowaniu, z której jednak nie skorzystała. W skardze kasacyjnej Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zaskarżyła wyrok WSA w całości i wniosła o "zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wydanego w niniejszej sprawie poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji pierwszej instancji i drugiej instancji i umorzenie tego postępowania jako niezasadnego z punktu widzenia braku podstaw do wydania decyzji o anulowaniu czynności materialno-technicznej dokonaną w dniu [...]2016 r. w postaci rejestracji zameldowania na pobyt stały w dokumentacji ewidencji ludności Pani H.P. w lokalu numer [...] przy ulicy [...] w Cz., a w sytuacji gdyby nie znaleziono podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej, uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz przekazanie sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania sprawy w całości. A w sytuacji gdyby wydanie orzeczenia reformatoryjnego było niemożliwe uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania". Wniosła także o "zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem stanowionych". Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 34 ustawy o ewidencji ludności poprzez błędne ustalenie zbioru przesłanek dotyczących konieczności wymeldowania oraz błędne pominięcie przesłanki dobrowolności strony w zakresie opuszczenia nieruchomości przy ulicy [...] w Cz. 2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 31 ustawy o ewidencji ludności poprzez błędne nie orzeczenie o zameldowaniu Skarżącej w drodze decyzji administracyjnej 3. "naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 ustawy prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi poprzez błędne nierozpoznanie przez WSA zarzutów dotyczących prowadzenia czynności postępowania bez udziału Skarżącej, co doprowadziło do błędnego i pozbawionego podstaw uznania, że Skarżąca nie zamieszkuje na nieruchomości (...) w sytuacji gdy nie przeprowadzono oględzin wskazanej nieruchomości ze względu na brak zgody i obecności przy takiej czynności współwłaścicieli, a zatem brak możliwości ustalenia stanu faktycznego i powoływania się na ustalenia co do stanu faktycznego sprawy" 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 w związku z art. 79 K.p.a. poprzez ograniczenie Skarżącej możliwości udziału w postępowaniu poprzez nieuwzględnienie zaświadczeń medycznych potwierdzających niezdolność do uczestniczenia w czynnościach procesowych oraz pominięcie stanowiska Skarżącej w sprawie w sytuacji gdy nie mogła się stawić w czasie i miejscu wskazanym przez organ dla przeprowadzenia czynności procesowych 5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 77 K.p.a. poprzez częściowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i przeprowadzenie tylko części postępowania w zakresie zamieszkiwania przez Skarżącą na przedmiotowej nieruchomości 6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 10 § 1 K.p.a., polegające na niezapewnieniu Skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, a także na nieumożliwieniu Skarżącej przed wydaniem zaskarżonego aktu dokonania uzupełnienia formalnego wniosku i ograniczenie prawa do wypowiedzenia się po przeprowadzeniu czynności z udziałem Skarżącej w taki sposób, który nie będzie narażał Skarżącej na dalszą utratę zdrowia i zagrożenie życia. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie administracyjne oraz postępowanie przed WSA toczyło się z ograniczonym udziałem Skarżącej. Wszelkie dowody były przeprowadzone przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji oraz WSA nie przeprowadzali żadnych dowodów. Podkreślono, że Skarżąca w postępowaniu administracyjnym przedkładała dokumenty świadczące o złym stanie zdrowia wykluczające możliwość stawienia w miejscu i czasie wskazanym na zaplanowane czynności. WSA dostrzegł problem wieku i stanu zdrowia Skarżącej nie nadając mu należytej wagi poprzez przyjęcie, że to obowiązkiem Skarżącej było ustanowienie pełnomocnika, co ze względu na wiek i stan zdrowia nie jest łatwe, a ponadto ze względu na koszty z tym związane prowadzi faktycznie do zobowiązania Skarżącej do ustanowienia pełnomocnika. Podniesiono, że WSA zaakceptował prowadzenie postępowania nie tylko niezależnie od woli Skarżącej, ale również nie informował Skarżącej o prowadzeniu postępowania i jego przebiegu. Nadto Skarżąca nie została zawiadomiona pomimo obowiązku organu i z tego powodu pomimo wezwania organu nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do ustosunkowania się z materiałami postępowania. Takie ukształtowanie postępowania spowodowało, że Skarżąca nie odniosła się do dowodów i argumentów podniesionych w sprawie. Błędna wykładania przepisów ustawy o ewidencji ludności doprowadziła do wydania przez WSA wyroku dotkniętego istotnymi wadami dotyczącymi wykładni prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Uczestnik postępowania przyłączył się do Skarżącej i sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także poprzedzających go decyzji organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. I.1. Na wstępie wskazać należy, że skarga kasacyjna przysługuje od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 173 P.p.s.a.), jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi spełniać wymogi określone w art. 176 P.p.s.a. Do wymagań materialnych (konstrukcyjnych) ustawa zalicza m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów (artykułów, paragrafów i innych jednostek redakcyjnych), które zdaniem skarżącego zostały naruszone. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest natomiast spełniony, gdy skarga kasacyjna podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego nie wskazuje konkretnego przepisu, z uwzględnieniem jego podziału na inne jednostki redakcyjne. Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Musi zawierać więc rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2162/13, LEX nr 1640513, czy wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. II GSK 2680/15, LEX nr 2324963). 2. Do wymagań formalnych art. 176 zalicza również wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), przy czym przez "zmianę" orzeczenia sądu administracyjnego w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć żądanie uchylenia tego orzeczenia i rozpoznanie skargi (art. 188 P.p.s.a.), ewentualnie żądanie uchylenia orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Natomiast art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie daje podstaw do formułowania żądania zmiany "w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenia o przyznaniu uprawnień" (wyrok NSA z 23 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1158/08, LEX nr 515999). II. Przedstawione uwagi natury ogólnej mają znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem wniesiony środek odwoławczy nie spełnia w całości wskazanych wyżej wymagań. Dotyczy to zarówno sformułowanych w petitum zarzutów, ich uzasadnienia, a także wniosków, o których mowa w art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W odniesiona do wniosków skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny żądanie skargi kasacyjnej odczytał w sposób wskazany w punkcie I.2. uzasadnienia. W odniesieniu do postawionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że opisany w punkcie 1 zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 34 ustawy o ewidencji ludności (powtórzony następnie in extenso w punkcie 7 wniesionego środka odwoławczego), nie uwzględnia podziału tego artykułu na trzy ustępy, z których ustęp 1 oraz ustęp 2 podlegają dalszym podziałom na punkty, co już stanowi wadę uniemożliwiającą dokonanie jego oceny. Poza tym, jeśli chodzi o treść wskazanego artykułu, to zawiera on unormowania dotyczące zakresu formularzy o wymeldowaniu i przy uwzględnieniu materialnoprawnej podstawy decyzji zaskarżonej do WSA, przepis ten nie był stosowany. Także zarzut opisany w punkcie 2 wskazujący na art. 31 ustawy o ewidencji ludności również składa się z ustępów, czego skarga kasacyjna nie uwzględnia. Natomiast treść tego przepisu (dotyczy trybu rozstrzygania o zameldowaniu) w powiązaniu z treścią zarzutu prowadzi do konstatacji, że sformułowane zarzutem tym żądanie wykracza poza zakres uprawnień sądu administracyjnego: sąd administracyjny nie może orzec o zameldowaniu w drodze decyzji administracyjnej. Poza tymi wadami, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano jedynie, że "błędna wykładnia przepisów ustawy o ewidencji ludności doprowadziła do wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku dotkniętego istotnymi wadami dotyczącymi wykładni prawa, w tym uznania elementów przedmiotowo i podmiotowo istotnych niezbędnych do uznania zamieszkiwania pod wskazanym adresem oraz możliwości zameldowania na wskazanej nieruchomości". Uzasadnienie nie zawiera więc argumentacji wymaganej przepisem art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzuty oznaczone w petitum numerami 1 i 2, z przyczyn wyżej wskazanych, nie poddają się ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocenie poddają się natomiast zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w ramach której wskazano na naruszenie art. 134 P.p.s.a. poprzez błędne nierozpoznanie przez WSA zarzutów dotyczących prowadzenia czynności postępowania bez udziału Skarżącej, co spowodowało brak możliwości ustalenia stanu faktycznego. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Z unormowania tego wynika, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Natomiast granice sprawy wyznacza przede wszystkim, jak ma to miejsce w tym przypadku, wniosek inicjujący podstępowanie (o anulowanie czynności materialno – technicznej zameldowania) oraz treść zaskarżonego aktu. Oznacza to, że o naruszeniu przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, względnie nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien dostrzec i uwzględnić. W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie występuje, bowiem WSA nie wykroczył poza granice sprawy (anulowanie czynności materialno – technicznej zameldowania), jak również nie zignorował uchybień popełnionych w postępowaniu administracyjnym, bo uchybień takich nie było. Natomiast wbrew skardze kasacyjnej odniósł się do zarzutu braku zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. WSA wskazał, że Prezydent wielokrotnie zwracał się o zajęcie stanowiska i wypowiedzenie się w rozpoznawanej sprawie, jednakże Skarżąca konsekwentnie odmawiała stawiennictwa w siedzibie organu uzasadniając to złym stanem zdrowia. Zatem konkluzja jest taka, że zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Kolejne zarzuty wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 10 § 1 K.p.a. należy poprzedzić uwagą, że przy konstrukcji zarzutu mającego oparcie w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego winny być powiązane z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej (P.p.s.a.). Skarga kasacyjna takiego powiązania nie dokonuje, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 1/2010, poz. 1), zarzuty powyższe poddał ocenie. Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że w trakcie postępowania administracyjnego Skarżąca konsekwentnie odmawiała udziału w dokonywanych czynnościach oraz odmawiała wypowiedzenia się w sprawie meldunku argumentując, że ze względu na stan zdrowia i wiek (rocznik 1927) nie jest w stanie brać udziału w postępowaniu. Jednocześnie Skarżąca wskazywała, że wypowie się w sprawie po zakończeniu niezdolności do uczestnictwa w czynnościach procesowych. Ta argumentacja w toku postępowania administracyjnego została uwzględniona, gdyż Wojewoda rozpoznając odwołanie Skarżącej od decyzji Prezydenta z dnia [...]2016 r. orzekającej o anulowaniu czynności materialno-technicznej dokonanej w dniu [...]2016 r. w postaci rejestracji zameldowania, uchylił zaskarżoną decyzję, z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Procedując ponownie w przedmiocie wniosku o anulowanie czynności materialnotechnicznej zameldowania Prezydent podjął wszelkie możliwe działania, aby zapewnić Skarżącej czynny udział w sprawie. Pomijając już wcześniejsze zawiadomienia i pisma kierowane do Skarżącej (z dnia [...]2016 r. o wszczęciu postępowania z jednoczesnym wezwaniem do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, z dnia [...]2016 r. zawierające pytania dotyczące zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, zawiadomienia o terminie przesłuchania świadków, z dnia [...]2016 r. o terminie oględzin w lokalu i inne wzywające o wypowiedzenie się w sprawie – k.11, 32, 35, 53, akt adm.), Prezydent ponownie podjął działania mające zapewnić Skarżącej udział w postępowaniu. Po zwrocie akt z organu odwoławczego, w dniu [...]2016 r. zawiadomił strony, w tym Skarżącą, w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Z akt wynika, że Skarżąca w formie pisemnej odmówiła udziału w postępowaniu powołując się po raz kolejny na zły stan zdrowia (k. 133 - pismo z [...]2016 r.). W nawiązaniu do tego stanowiska Prezydent w dniu [...]2016 r. wystąpił z ponownym wezwaniem do Skarżącej o zajęcie pisemnego stanowiska w przedmiocie zameldowania w lokalu w dniu [...]2016 r., informując również o możliwości ustanowienia pełnomocnika do reprezentowania w toczącym się postępowaniu (k. 135 akt adm.). Skarżąca z możliwości ustanowienia pełnomocnika nie skorzystała, nie stawiła się także na dzień [...]2016 r. do organu, po raz kolejny powołując się na wcześniej przedstawione zwolnienie lekarskie (k. 137 i 141 akt adm.). W tym stanie sprawy zasadnie WSA nie dopatrzył się po stronie organów meldunkowych naruszenia zasad postępowania administracyjnego, skoro wszystkie działania Prezydenta gwarantujące stronom czynny udział w toku całego postępowania trwającego osiem miesięcy, były przez Skarżącą ignorowane. Zatem przy wielokrotnych próbach uzyskania od Skarżącej stanowiska w rozpoznawanej sprawie i stwarzanych procesowych możliwościach na pełną aprobatę zasługuje konkluzja, że działania Skarżącej nie mogły tamować postępowania administracyjnego. Jeśli chodzi natomiast o kompletność zebranego materiału dowodowego, to przedstawiona argumentacja w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji o anulowaniu czynności materialno–technicznej zameldowania, która ma oparcie w dowodach, w żadnym wypadku na wskazuje na naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.