II SA/Łd 591/17

Dnia 10 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 roku sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...], znak: [...]. LS Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – oraz art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 2a, pkt 16, art. 4, art. 5, art. 6, art. 11a, art. 13, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1518 ze zm.) – zwanej dalej: "u.ś.r." – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] r., w przedmiocie zasiłku rodzinnego. Decyzją tą organ I instancji, po raz kolejny rozpoznając wniosek Z. K. Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z dnia 29 lutego 2016r. Z. K. wystąpił do Urzędu Gminy w S. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na D. K. i K. K., w tym dodatków do zasiłku rodzinnego na ww. dzieci z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Organ I instancji, po uchyleniu przez SKO pierwszego rozstrzygnięcia ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i decyzją z dnia [...] r. przyznał Z. K. zasiłek rodzinny na D. K. i na K. K. w kwocie 89,00 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 sierpnia 2016r. do dnia 31 października 2016r., wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego na ww. dzieci z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w kwocie 80,00 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 sierpnia 2016r. do dnia 31 października 2016r., natomiast odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego na ww. dzieci z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od dnia 1 lutego 2016r. do dnia 31 lipca 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., znak: [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując jednocześnie, że organ pierwszej instancji pominął w swym rozstrzygnięciu okres od dnia 29 lutego 2016r. (dzień złożenia wniosku) do dnia 31 lipca 2016r. W dniu 11 kwietnia 2017r. działający z upoważnienia Wójta Gminy S. Sekretarz Gminy S. wskazaną na wstępie decyzją nr [...] odmówił przyznania Z. K. zasiłku rodzinnego na D. K. i na K. K. w kwocie 89,00 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 lutego 2016r. do dnia 31 lipca 2016r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na ww. dzieci z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w kwocie 80,00 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 lutego 2016r. do dnia 31 lipca 2016r. Organ I instancji uznał, że członkiem rodziny wnioskodawcy pozostawała w tym czasie jego żona, z którą uzyskał rozwód dopiero w lipcu 2016 roku, zaś niepodanie przez wnioskodawcę dochodów żony i niemożność ich ustalenia w toku postępowania wyjaśniającego powoduje niemożność zweryfikowania dochodów rodziny, co uniemożliwia przyznanie świadczeń. Jednocześnie organ przyjął, że żona skarżącego należy do rodziny w rozumieniu przepisów u.ś.r., organ podkreślił, że ustaw posługuje się prawnym pojęciem rodziny. Z. K. w odwołaniu od ww. decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 3 ust. 16 u.ś.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię pojęcia "rodziny"; 2) art. 28 ust. 1 u.ś.r. poprzez odmowę przyznania świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu odwołania Z. K. zakwestionował nieprzyznanie mu prawa do świadczeń za okres od 29 lutego 2016 roku (data złożenia wniosku) do 31 lipca 2016 roku. Dodał, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń nie wskazał jako członka swojej rodziny żony M. K., gdyż nie prowadzi ona z nim i jego synami gospodarstwa domowego, nie partycypuje ani w dochodach, ani w wydatkach rodziny, nie jest też matką chłopców. M. S., matka dzieci pozbawiona została władzy rodzicielskiej. W ocenie skarżącego błędnym jest uznanie organu, że M. K., zgodnie z definicją art. 3 pkt 16 u.ś.r. wchodzi w skład rodziny skarżącego, jak również zignorowanie zwrotu "odpowiednio" zawartego w tym przepisie. Dzieci zamieszkują wyłącznie z wnioskodawcą. Ponadto nie ma dowodów na to, że skarżący tworzy z M. K. jedną rodzinę. Odwołujący się podniósł, że w przypadku gdyby zarzut naruszenia art. 3 pkt 16 u.ś.r., okazał się niezasadny to organ I instancji miał obowiązek samodzielnego uzyskania informacji o dochodach M. K. do czego zobowiązuje go ustawa. Dodał, że nie mógł dostarczyć żądanych dokumentów z uwagi na brak kontaktu z byłą żoną. Wskazał ponadto, że w dniu 31 stycznia 2017r. złożył zawiadomienie o zaginięciu M. K., nie otrzymał jednak zaświadczenia potwierdzającego ten fakt. Wyjaśnił również, że w dniu 1 lutego 2016 r. złożył do Komendanta Policji w P. pisemne zawiadomienie o zaginięciu M. K.. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu świadczeń rodzinnych na D. K. i K. K. na okres od dnia 1 lutego 2016r. do dnia 31 lipca 2016r., względnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu przytoczonej na wstępie decyzji wskazał, że podstawowym warunkiem uzyskania prawa do zasiłku rodzinnego i przysługujących do niego dodatków jest spełnienie przez osobę ubiegającą się o te świadczenia kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust. 1-3d u.ś.r. Przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego oraz przysługujących do niego dodatków w okresie zasiłkowym 2015/2016 decydujące znaczenie ma wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie uzyskanego w roku kalendarzowym 2014, albowiem bierze się pod uwagę przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r.). Należy jednak mieć na uwadze, że na ostateczną wysokość dochodu mogą mieć także wpływ zdarzenia określone w art. 3 pkt 23 lit. a) -l) (utrata dochodu) oraz pkt 24 lit. a) - k) (uzyskanie dochodu) u.ś.r. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji w sposób właściwy przeprowadził postępowanie poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia, które jest prawidłowe. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, a jego ocena nie nosi cech dowolności. Organ II instancji wyjaśnił, że przedmiot sporu stanowi spełnienie przez stronę przesłanek dających możliwość uwzględnienia jej wniosku z dnia 29 lutego 2016r. o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na D. K. i K. K. w okresie od dnia 1 lutego 2016r. do dnia 31 lipca 2017r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że w przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych ustawodawca nie pozostawia organowi właściwemu luzu decyzyjnego. Świadczenia te przyznawane są wyłącznie na podstawie obiektywnych i prawnie zdefiniowanych kryteriów, bez możliwości uwzględnienia okoliczności o charakterze indywidualnym. M. K. w dacie złożenia przez stronę wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, w świetle przepisów ustawy, była członkiem rodziny wnioskodawcy. Nie zmieniał tego fakt złożenia w Sądzie Okręgowym w S. pozwu o rozwód. Organ II instancji odwołał się do definicji legalnej "rodziny", wynikającej z art. 3 pkt 16 u.ś.r. oraz do definicji "osoby samotnie wychowującej dziecko", wynikającej z art. 3 pkt 17a u.ś.r., a także do definicji "dochodu rodziny", wynikającej z art. 3 pkt 2 u.ś.r. i podkreślił, że z obu przytoczonych ustawowych definicji pojęcia rodziny i dochodu rodziny należy uznać, że członkiem rodziny skarżącego w dniu 29 lutego 2016r. była jego żona, albowiem wyrok Sądu Okręgowego w S. I Wydział Cywilny z dnia 29 czerwca 2016r., sygn. akt [...], rozwiązujący przez rozwód związek małżeński Z. K. i M. K., stał się prawomocny od dnia 5 sierpnia 2016r. W związku z tym uzyskiwany przez nią dochód składał się na dochód rodziny, od którego zależało prawo do świadczeń rodzinnych o przyznanie których ubiegał się skarżący. Organ odwoławczy wskazał, że stan relacji faktycznych między małżonkami, wbrew twierdzeniom odwołującego się, nie ma wpływu na uprawnienia do świadczeń rodzinnych, jak również bez znaczenia dla ustalenia, czy określona osoba wchodzi w skład rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów jest fakt wspólnego gospodarowania. Skoro ustawodawca określając pojęcie rodziny, uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny w tym np. kwestie wspólnego zamieszkiwania, czy wspólnego gospodarowania, tym samym argumentacja odwołania w tym zakresie nie może odnieść skutku. Małżonkowie zgodnie z legalną definicją zawartą w ustawie stanowią bowiem rodzinę. Kolegium przyznało odwołującemu się rację, w zakresie użycia przez ustawodawcę w art. 3 pkt 16 u.ś.r. słowa "odpowiednio". Zdaniem organu II instancji brak tego słowa oznaczałby bowiem, że intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do rodziny wszystkich wymienionych w tym przepisie osób. Dlatego też organ powinien wskazać, które osoby spośród wymienionych w tym przepisie ustawy podmiotów tworzą rodzinę. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie związek małżeński Z. K. i M. K. został rozwiązany przez rozwód mocą wyroku zaocznego Sądu Okręgowego w S. z dnia 29 czerwca 2016r., który stał się prawomocny z dniem 5 sierpnia 2016r. Od tej daty w składzie rodziny należy uwzględniać jedynie wnioskodawcę i jego dwóch synów. Organ II instancji wyjaśnił, że wnioskodawca pomimo wezwania z dnia 12 grudnia 2016r., nie przedłożył dokumentów potwierdzających wysokość dochodu osiągniętego przez M. K. w 2014r. Organ I instancji usiłował pozyskać informacje w tym zakresie ze wszystkich dostępnych mu źródeł (system informatyczny Ministerstwa Finansów, system informatyczny ZUS, Aplikacja Centralna Rynku Pracy, Centralna Baza Beneficjentów, rejestr PESEL) jednakże nie udało się ustalić wymaganych prawem danych. Co więcej, ze względu na brak adresu stałego bądź czasowego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej organ pierwszej instancji wskazał, że nie można wykluczyć, że M. K. przebywa oraz uzyskuje dochody poza granicami kraju. Niezależnie od tego, czy twierdzenie organu jest usprawiedliwione uznać należy, że poczynił wszystko, aby wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy. Poza sporem pozostaje, że nie zostało złożone wymagane przepisem § 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2015r., poz. 2284) – zwanego dalej: "rozporządzeniem" – oświadczenie członka rodziny o dochodach osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na który ustalane jest prawo do świadczeń rodzinnych, innych niż dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2012r. poz. 361, z późn. zm.). Brak było zatem możliwości ustalenia dochodu rodziny, a tym samym przyznania świadczenia w żądanych przez stronę terminie. Odnosząc się natomiast do zarzutu Z. K. dotyczącego zgłoszenia zaginięcia M. K. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie przepisy § 16 rozporządzenia nie mogą mieć jednak zastosowania, bowiem organowi odwoławczemu z urzędu znany jest fakt, że odstąpiono od przyjęcia od Z. K. zawiadomienia o zaginięciu jego byłej żony – M. K. z powodu upływu pięciu lat od daty jej zaginięcia i w związku z tym nie wydano zainteresowanemu potwierdzenia przyjęcia zawiadomienia o zaginięciu (pismo Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia 31 stycznia 2017r., znak: L.dz.[...]). Nie można było również wydać zaświadczenia o zaginięciu M. K., bowiem, zgodnie z oświadczeniem Z. K., jego kontakt z byłą żoną miał miejsce po raz ostatni w 2009r., natomiast zaginięcie zgłosił on w dniu 31 stycznia 2017r. Ponadto nie uprawdopodobnił jednoznacznie okoliczności zaginięcia ww. oraz nie prowadzi się jej poszukiwań na podstawie zgłoszenia innej osoby i nie była zarejestrowana w ewidencji policyjnej jako osoba zaginiona. Jak wynikało z powyższych wyjaśnień w dniu składania wniosku o przyznanie świadczenia, tj. w dniu 5 kwietnia 2016r., a także do dnia 31 lipca 2016r. M. K. nie figurowała w ewidencji policyjnej jako osoba zaginiona. Należało zatem uwzględnić ją w tym okresie w składzie rodziny Z. K. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożył K. K., powtarzając w skardze zarzuty odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem sporu jest ocena skutków nieprzedłożenia przez skarżącego dokumentów, potwierdzających dochody uzyskiwane przez jego małżonkę. W pierwszej kolejności jednak weryfikacji wymaga ustalenie kręgu osób, które w latach 2014 – 2016 tworzyły rodzinę skarżącego. Z. K. wystąpił bowiem o świadczenia rodzinne w okresie zasiłkowym 2015-2016. Stosownie zaś do unormowania zawartego w art. 3 pkt 10 okresem zasiłkowym, tj okresem, na jaki przyznawane jest świadczenie okresowe jest okres od 1 listopada do 31 października roku następnego. Należy przede wszystkim przesądzić, czy trafnie organy uznały, że rodzinę skarżącego w latach 2014-2016 stanowił on wraz z dziećmi oraz jego ówczesna małżonka, nie będąca matką dzieci skarżącego Pojęcie rodziny na potrzeby ustawy o świadczeniach rodzinnych zdefiniowano w art. 3 pkt 16 u.ś.r., zgodnie z którym do rodziny zalicza się odpowiednio małżonków, rodziców dzieci, opiekunów faktycznych oraz pozostające na ich utrzymaniu dzieci. Trafnie przy tym skarżący zwraca uwagę na użyte w przepisie słowo odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisu prawa oznacza obowiązek rozpatrzenia, w jakim zakresie i w jaki sposób daną normę należy stosować w konkretnej sytuacji prawnej, tak aby była adekwatna do charakteru i rodzaju sprawy. Wówczas stosowanie odpowiednie oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania. Z treści art. 3 pkt 16 u.ś.r. nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 2012 roku , sygn.. akt I OSK 1709/11, LEX nr 1136646). Odpowiednie odczytanie powyższej normy prowadzi do wniosku, że rodziną w rozumieniu przepisu są bez wątpienia małżonkowie i ich wspólne dzieci. Natomiast niekoniecznie do członków rodziny można zaliczyć małżonka, nie będącego rodzicem dzieci współmałżonka. Do takiego wniosku prowadzi brak relacji prawnej pomiędzy dziećmi jednego z małżonków a macochą/ojczymem, w tym brak obowiązków finansowych współmałżonka wobec dzieci drugiego z małżonków. Wprawdzie z art. 3 pkt 4 u.ś.r. wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o dziecku, oznacza to dziecko własne, małżonka, przysposobione (...), mogłoby się zatem wydawać, że dzieci skarżącego i jego małżonka stanowią rodzinę. Jednakże przytoczona wyżej definicja legalna rodziny zawiera dodatkowy warunek w przypadku dzieci, aby pozostawały one na wspólnym utrzymaniu małżonków. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby na byłej małżonce skarżącego ciążył prawnie usankcjonowany obowiązek utrzymywania pasierbów. Podobna interpretacja ustawowego pojęcia rodziny na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych prezentowana jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 października 2010 r., LEX nr 612144, sygn. akt II SA/Ol 782/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 września 2010 , sygn.. akt II SA/Lu 353/10 LEX nr 895916 i inne orzeczenia w: Bartłomiej Mazurkiewicz "Pojęcie samotnego wychowania dziecka na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych – omówienie orzeczeń. Komentarz praktyczny. ABC nr 147667.). Wniosek o braku podstaw do traktowania małżonki skarżącego jako oczywistego członka rodziny na gruncie u.ś.r. uzasadniony jest również treścią przepisu art. 3 pkt 17a u.ś.r., definiującego pojęcie rodzica samotnie wychowującego dzieci. Stosownie do powołanego przepisu osobą samotnie wychowującą dziecko jest panna, kawaler, wdowa/wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Podsumowując powyższe rozważania wskazać należy, że trafnie skarżący zarzucił organom nieuzasadnione przyjęcie, że członkiem jego rodziny w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest ówczesna małżonka, nie będąca matką dzieci. A skoro nie stanowiła ona w rozumieniu art. 3 pkt 16 w zw, z art. 3 pkt 4 i pkt 17a u.ś.r. rodziny dla dzieci skarżącego, to przede wszystkim nie było podstaw do obciążania skarżącego obowiązkiem wykazania jej dochodów na potrzeby weryfikacji zachowania przez skarżącego kryterium dochodowego. Niezależnie od powyższych konkluzji słusznie wskazuje skarżący, że organy winny były uwzględnić bezsporną, jak się wydaje okoliczność wieloletniego faktycznego baku kontaktów męża z byłą już żoną oraz fakt, że organy porządkowe, do których skarżący zgłosił fakt zaginięcia żony nie kwestionowały podanych przez skarżącego okoliczności faktycznych. Jedyną przyczyną odmowy uznania żony skarżącego za zaginioną był zbyt długi upływ czasu między zniknięciem kobiety a złożeniem wniosku. To dodatkowy argument świadczący, że dzieci skarżącego nie pozostawały na utrzymaniu jego żony. Tym samym w pełni trafny jest zarzut skargi naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą jego wykładnie w tym art.3 pkt 16 w zw. z art. 3 pkt 4 i 10 oraz art. 3 pkt 17a, co doprowadziło do niewłaściwego ustalenia kręgu rodziny skarżącego w okresie poprzedzającym okres zasiłkowy. Konsekwencją naruszenia prawa materialnego jest też naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik postepowania to jest art.; 6, 7 , 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wysokości dochodów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny dokonać ponownego przeliczenia dochodu skarżącego w spornym okresie z uwzględnieniem wskazanej w niniejszym uzasadnieniu wykładni powołanych unormowań ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi na powyższe sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm.) A.B.