II OSK 147/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1132/16 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 października 2016r. sygn. II SA/Rz 1132/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie oddalił skargę od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) w R. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], którą organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w R. z dnia [...]2013 r. nr [...] nakazującą M. R. oraz E. i E. S. wykonanie robót budowlanych polegających na demontażu okna w budynku inwentarskim na działce na [...] od strony granicy z działką nr [...] oraz zamurowanie tego otworu pustakami szklanymi lub innym materiałem niepalnym celem stworzenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego w terminie do dnia 31 maja 2014 r. W podstawie prawnej decyzji PWINB, podobnie jak w przypadku rozstrzygnięcia PINB, powołano art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyrok WSA w Rzeszowie zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane pismem M. R. z 14 września 2004 r., skierowanym do Starostwa Powiatowego w R.. Poinformował w nim organ o wybudowaniu stodoły na działce sąsiedniej nr [...] należącej do J. I., bez pozwolenia i bez zachowania wymaganych odległości do budynku inwentarskiego. Stodoła została zlokalizowana przy granicy należącej do niego działki nr [...]. Ta informacja spowodowała kontrolę przeprowadzoną przez ten organ w dniu 28.10.2004 r., a po tym wszczęcie postępowania w sprawie legalności tego obiektu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. PINB nakazał J. I. wykonanie ściany przeciwpożarowej murowanej w budynku stodoły od strony działki nr [...]. Po uchyleniu tego rozstrzygnięcia przez PWINB w R. (decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r.), decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. PINB w R. ponownie nakazał J. I. wykonanie ściany murowanej pełnej w budynku stodoły usytuowanej na działce nr [...] na całej długości pomiędzy istniejącymi filarami, od strony działki nr [...], a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez PWINB w R., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Ta ostatnia decyzja została zaskarżona przez J. I. do WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z 24 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Rz 366/07, oddalił skargę. Orzeczenie to zostało następnie uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1154/08, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. NSA uznał bowiem, że WSA w Rzeszowie zaakceptował niekompletne ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego, a przez to przyjął błędne wnioski wyznaczające osnowę zaskarżonego rozstrzygnięcia tych organów. Z ustaleń tych wynikało, że stodoła J. I. usytuowana na działce nr [...] i budynek inwentarski M. R. na działce nr [...] zostały wzniesione na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak oba te obiekty usytuowane są niezgodnie z obowiązującymi w dacie budowy przepisami określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, w szczególności w zakresie odległości pomiędzy nimi, przez co naruszają one warunki określone w decyzjach o pozwoleniu na budowę, Ponieważ obiekty te nie zostały wzniesione w warunkach samowoli budowlanej, nie ma do nich zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz przyjęty przez organy tryb określony w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. NSA nie zgodził się jednak z tym, że toczące się postępowanie dotyczyło jedynie stodoły zlokalizowanej na działce nr [...], skoro usytuowanie budynku na działce [...] również naruszało ww. przepisy. Postępowanie powinno dotyczyć obu obiektów, a obowiązki nakładane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powinny w różnym stopniu odnosić się do obu inwestorów. Jak wynika bowiem z pisma Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w R. z dnia 22 lipca 2005 r., do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wystarczałoby, aby w jednym jeden z budynków zainstalować od strony budynku sąsiedniego ścianę przeciwpożarową bez otworów. Z tego względu NSA uznał, iż organy powinny rozważyć, czy nie należałoby skorzystać z możliwości zawarcia ugody w celu ustalenia, który z budynków będzie miał ścianę przeciwpożarową. Ugoda taka mogłaby przyspieszyć postępowanie i pozwolić stronom na wybranie najbardziej korzystnego dla nich rozwiązania finansowego. NSA zwrócił również uwagę na to, że przy rozstrzygnięciu sprawy nie wzięto pod uwagę, który z budynków został zbudowany wcześniej, a okoliczność ta ma wpływ na późniejszą lokalizację innego budynku. W kolejnym etapie postępowania WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. II SA/Rz 691/09, uchylił decyzję PWINB w R. z dnia [...] lutego 2007r. i poprzedzającą ją decyzję PINB w R. z dnia [...] listopada 2006 r. formułując wytyczne co do dalszego postępowania zgodnie z treścią ww. wyroku NSA. Po powrocie sprawy do organu II instancji w przedmiotowej sprawie zostało wydanych szereg decyzji przez PINB w R. oraz przez PWINB w R., jak również kilka orzeczeń WSA w Rzeszowie (wyrok z dnia 21 maja 2014 r., II SA/Rz 381/14) i NSA (wyrok z dnia 16 czerwca 2016 r. II OSK 2496/14). Tym ostatnim wyrokiem NSA uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z 21 maja 2014 r., który z kolei uchylał decyzje PWIN oraz PINB, bowiem Sąd I instancji uchylił się od zajęcia stanowiska co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy WSA w Rzeszowie wyrokiem wymienionym na wstępie (z dnia 25 października 2016r. sygn. II SA/Rz 1132/16), zgodnie z zaleceniami NSA dokonał kontroli decyzji PWINB w R. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], akceptując jego rozstrzygnięcie, które w istocie rzeczy odpowiadało decyzji PINB w R. dnia z [...] listopada 2013 r., nakazującej M. R. oraz E. i E. S. wykonanie określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Rzeszowie wskazał na związanie wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA wyrokiem z 16 czerwca 2016 r. (art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a.) oraz oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 P.p.s.a.). W szczególności, w wyroku tym zostało prawomocnie rozstrzygnięte i jest wiążące dla wszystkich, że oba sporne budynki - tj. budynek inwentarski skarżącego na działce nr [...] oraz budynek stodoły J. I. na działce [...] w Z. wzniesiono z naruszeniem warunków pozwolenia na budowę oraz przepisów techniczono-budowlanych. Co za tym idzie, postępowanie powinno być prowadzone w stosunku do obu podmiotów w celu rozważenia konieczności nałożenia stosownych obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na oba podmioty, przy uwzględnieniu czasu w jakim zrealizowano te obiekty. Ponadto, jak przyjął NSA, biorąc pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym zeznania świadków oraz zdjęcia lotnicze uzasadnia twierdzenie ("nie jest sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego"), zgodnie z którym budynek na działce nr [...] powstał później niż budynek na działce nr [...]. Zdaniem NSA nie wydaje się również konieczne, aby moc dowodowa płynąca ze zdjęć lotniczych w sytuacji sprzecznych zeznań świadków wymagała jakiegoś szczegółowego uzasadnienia i wykazywania, co powoduje, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można było zarzucić organowi naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Kierując się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania WSA w Rzeszowie uznał, iż organy nie uchybiły przepisom k.p.a. regulującym postępowanie dowodowe, w tym art. 7, 77 oraz 80. W prowadzonym postępowaniu wykorzystały różne możliwe środki dowodowe - zeznania świadków, oględziny, dokumenty, przy czym, jak zauważa Sąd, nawet kilkukrotne przesłuchania świadków na okoliczność daty powstania budynku inwentarskiego na działce [...] i ich konfrontacje w toku rozpraw administracyjnych nie doprowadziły do jednoznacznego ustalenia tej okoliczności. Z tego względu organ zasadnie sięgnął po inne środki dowodowe dla zweryfikowania wiarygodności zeznań świadków. Prawidłowo też ocenił wiarygodność zdjęć lotniczych, a więc dowodu z dokumentu (któremu przysługuje domniemanie prawdziwości i prawidłowości) dał im prymat nad innymi dowodami. Trafnie też, w ocenie Sądu, a co jest również zgodne z oceną NSA, organy odmówiły z uwagi na małą wiarygodność mocy dowodowej dokumentowi w postaci zaświadczenie PZU SA Inspektorat w D., wystawionego w 2005 r. na prośbę skarżącego, a dotyczące okoliczności z 1968 r. i 1970 r., co do których nie zachowały się stosowne dokumenty. Argumentacja organów w zakresie oceny dowodów jest logiczna, spójna, zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, prawidłowo też została wywiedziona w uzasadnieniach rozstrzygnięć, zwłaszcza zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu stworzenie ściany oddzielenia przeciwpożarowego jest zgodny z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i znajduje uzasadnienie w treści zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego - § 20 ust. 2 w zw. z ust. 5. Kwestia doprowadzenia drugiego z budynków - tj. stodoły na działce [...] w Z. do stanu zgodnego z prawem, jak zauważył Sąd, jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, stąd pozostaje poza zakresem rozpatrywanej sprawy. Odnosząc się do dowodów dołączonych przez skarżącego w toku rozprawy sądowej zdjęć lotniczych Sąd stwierdził, że nie są one w stanie podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że badanie tej legalności dokonywane jest na dzień wydania decyzji i na tę datę Sąd badał ocenę zdjęć lotniczych, dokonaną przez organy i przyjął, iż prawidłowo wówczas uznał te zdjęcia za wiarygodny dokument, wytworzony przez upoważniony podmiot - Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Skarżący pozyskał inne zdjęcia lotnicze z 1974 r. w dniu [...].08.2015 r., już po wydaniu decyzji, a wobec tego nie ulega wątpliwości, że organ nie dysponował nimi w toku postępowania. W tej sytuacji mogą zatem zachodzić przesłanki do ewentualnego wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 lub pkt 1k.p.a. – tj. gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję lub też dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: 1/ art. 145 § 1 pkt. 2 zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt. 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji PWINB w R. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej, co należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa. 2/ art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji przeprowadzenia w sposób szczegółowy postępowania dowodowego w zakresie dowodów z dokumentów tj. akt i decyzji zalegających w aktach pozwolenia na budowę skarżącego w tym protokołu zeznań świadków odnośnie terminu wybudowania budynku gospodarczego na działce [...], zaświadczenia z PZU o dacie wybudowania tego budynku oraz faktu przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego wyznaczającego nowe usytuowanie budynków względem siebie i granicy obu nieruchomości; 3/ art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z urzędu w postaci analizy akt postępowania w sprawie pozwolenia na budowę M. R. i konfrontacji tych akt z aktami pozwolenia na budowę F. I. w sytuacji, gdy obie te sprawy są ze sobą powiązane merytorycznie a dowody zawarte w obu aktach mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania Niezbadania tych akt spowodował przyjęcie błędnego stanu faktycznego oraz pozbawił stronę skarżącą możności obrony swoich praw. 4/ art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy w sytuacji, gdy całokształt materiału dowodowego w postaci zeznań świadka W. I. oraz świadków S. B. i J. M., akt budowlanych obu budynków oraz dowodu ubezpieczenia budynku z 1970 r. wskazuje na konieczność uwzględnienia skargi; 5/ art 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt. 1 lit C P.p.s.a poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną orzeczenia, w szczególności poprzez brak precyzyjnego wskazania jakości zebranych dowodów i ich oceny, co w konsekwencji pozbawia stronę postępowania możliwości prawidłowej kontroli instancyjnej zapadłego w sprawie orzeczenia. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, ponadto o zasądzenie na jego rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, iż wbrew temu co zostało przyjęte przez organy orzekające w sprawie i sąd administracyjny, wszelkie dowody zebrane w sprawie jednoznacznie wskazują na fakt wcześniejszego wybudowania budynku gospodarczego na działce M. R. o nr ewid. [...], aniżeli budynku na działce [...], stanowiącej pierwotnie własność F. I., a potem jego syna J. I.. W jego ocenie, bezpodstawnie także przyjęto, że oba sporne budynki zostały usytuowane niezgodnie z uprzednio obowiązującymi przepisami, a w szczególności, że nie zostały zachowane odległości między tymi budynkami. Kwestionuje także tezę przyjętą przez Sąd, zgodnie z którą, skoro nie da się ustalić dokładnych dat wybudowania obu budynków, a strony nie chciały zawrzeć ugody, to należy obie strony obarczyć odpowiedzialnością. Takie rozumowanie Sądu jest błędne i absolutnie nie zasługuje na aprobatę, a u jego źródeł leżą zaniedbania w zbieraniu materiału dowodowego, a przede wszystkim prawidłowa jego ocena. Wskazuje na okoliczności potwierdzające fakt wybudowania stodoły wcześniej, aniżeli jego budynek gospodarczy (wynikające m.in. z planu zagospodarowania działki nr [...], dokumentu potwierdzającego ubezpieczenie budynku gospodarczego, zdjęć lotniczych oraz z zeznania świadków). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem – stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. - nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, lecz w granicach skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść przepisu art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie może zostać uwzględniony, a to z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Jak wynika ze skargi kasacyjnej zarzut wymieniony w pkt. 1 (naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 1 pkt. 2 k.p.a.) ma, w istocie rzeczy charakter materialnoprawny, wiąże się bowiem z niezastosowaniem przepisu prawa materialnego, stanowiąc konsekwencję uchybień procesowych wskazanych w pkt. 2,3,4, i 5. Najkrócej rzecz ujmując, naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatruje w braku stwierdzenia nieważności decyzji PWINB, pomimo tego, iż była ona obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa ze względu na błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. Natomiast zarzuty natury procesowej, do których trzeba się w pierwszym rzędzie odnieść, dotyczą wad postępowania wyjaśniającego odnoszących się do istotnych okoliczności sprawy, które WSA w Rzeszowie w skarżonym orzeczeniu uznał za prawidłową podstawę rozstrzygnięcia PWINB w R. z [...] stycznia 2014 r. , a także decyzji PINB w R. z [...] listopada 2013 r. Sąd nie podzielił tych zarzutów, zważywszy zwłaszcza na to, że w zasadniczej części stanowisko to wynikało z oceny prawnej, sformułowanej przez NSA w wyroku z 10 lipca 2009 r. Nie było zatem podstaw, aby ponownie badać kwestię terminu wybudowania budynku gospodarczego na działce [...] i sięgać (wracać), w związku, z tym do protokołów zeznań świadków, zaświadczenia PZU oraz dokumentów z postępowania rozgraniczeniowego, wobec czego Sąd nie uchybił art. 106 § 3 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. ( zarzuty z pkt. 2 i 4 skargi kasacyjnej). Nie zachodziła również potrzeba, co było przedmiotem zarzutu określonego w pkt. 3, przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z urzędu w postaci analizy akt postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wydanego na rzecz M. R. i konfrontacji tych akt z aktami pozwolenia na budowę F. I., co miałoby służyć wykazaniu, iż budowa stodoły na działce nr [...] nastąpiła później, aniżeli budowa obiektu gospodarczego na działce nr [...]. Okoliczność ta została wcześniej dostatecznie wyjaśniona i poddana ocenie prawnej NSA w ww. wyroku. W konsekwencji tego nie ostał się także ostatni z zarzutów procesowych (pkt. 5), skoro wyżej przytoczone argumenty czynią niezasadnym tezę o sporządzeniu przez Sąd I instancji uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną orzeczenia i pozbawienie tym samym strony postępowania możliwości prawidłowej kontroli instancyjnej zapadłego w sprawie orzeczenia. Skoro Sąd w zaskarżonym wyroku prawidłowo zaakceptował stan faktyczny sprawy, ustalony przez organy orzekające w II i I instancji oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia (nie kwestionowaną przez skarżącego), to nie jest trafny zarzut odnoszący się do naruszenia prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt. 2 zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji PINB. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.