VII SA/Wa 1714/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. G. i K. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego oddala skargę 1. Decyzją Nr [...] z [...] marca 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "[...]WINB", "Inspektor Wojewódzki", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 154 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 148 dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej również: "strona") z 18 października 2018 r., odmówił zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r. (znak: [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] (dalej: "Naczelnik") z [...] września 1988 r. (znak; [...]), którą nakazano Państwu [...] dokonać rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr [...], wybudowanego bez pozwolenia na działce [...] w [...], ul. [...] oraz uporządkowania terenu po rozbiórce w terminie do dnia 30 listopada 1988 r. Organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. Przed Naczelnikiem Miasta i Gminy w [...] toczyło się postępowanie w sprawie wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w [...], przy ul. [...] (dalej: "działka", "nieruchomość"), stanowiącej własność [...]. Postępowanie zostało zakończone wydaniem przez Naczelnika w dniu [...] września 1988 r. decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda [...], decyzją wydaną [...] listopada 1988 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W dniu 18 października do organu I instancji wpłynęło pismo [...] zawierające wniosek o "zmianę decyzji Dyrektora Wydziału Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] XI 1988 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 1988 r. znak: [...] stosownie do treści art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego" (pisownia oryginalna). Zawiadomieniem z 7 grudnia 2018 r. (znak: [...])[...]WINB poinformował o wszczęciu na wniosek [...] postępowania administracyjnego w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] września 1988 r. W dniu 31 grudnia 2018 r. do Inspektora Wojewódzkiego wpłynęło pismo [...], wyrażające sprzeciw wobec wszczęcia postępowania na wniosek [...] w sprawie zmiany decyzji rozbiórkowej budynku gospodarczego. Wskazując na art. 154 k.p.a., [...]WINB podniósł konieczność zachowania tożsamości podmiotowej oraz przedmiotowej sprawy przy stosowaniu rzeczonego przepisu. Stwierdzono, że w sprawie krąg stron określony w decyzji z [...] listopada 1988 r winien zostać tożsamy, z uwzględnieniem następstwa prawnego i zmian nieruchomości, które zostały wpisane do ksiąg wieczystych. Inspektor Wojewódzki wskazał, że instytucja uchylenia lub zmiany decyzji w trybie 154 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko do sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Podkreślił również charakter uznaniowy rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 154 k.p.a. Wskazując na judykaturę sądów administracyjnych przytoczono, że do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, gdyż nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których adresat tej decyzji nabył prawo do wykonania wyłącznie tych obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych. Podkreślono, że do decyzji ostatecznych należą te decyzje, które dotyczą uprawnień formalnych, procesowych, a nie dotyczą prawa materialnego, czyli nabycia trwałego i realnego. [...]WINB stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r. nie należy do kategorii decyzji, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa. Ustalono, że brak jest podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 154 § 1 k.p.a., a decyzja nakazująca rozbiórkę, wydana na podstawie art. 36 ust. 3 p.b., nie może być zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. Stwierdzono, że w ocenie Inspektora Wojewódzkiego brak było podstaw do zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika z [...] września 1988 r. 2. Kazimierz Gaweł wniósł odwołanie od decyzji [...]WINB z [...] marca 2019 r., wnioskując jednocześnie o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania, wniesionego jednocześnie z odwołaniem. Zażądał stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1988 oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika z [...] września 1988 r. Decyzji organu I instancji z [...] marca 2019 r. zarzucono błędy w ustaleniach faktycznych i prawnych, mające istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż [...] był stroną postępowania w sprawach dotyczących decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika z [...] września 1988 r., a [...] są następcami prawnymi [...] lub mają interes prawny, warunkujący nadanie im przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Wskazano, że [...] nie był właścicielem żadnej nieruchomości sąsiadującej z działką, a jedynie świadkiem w postępowaniu administracyjnym. Zażądano przeprowadzenia dowodu z akt administracyjnych postępowań prowadzonych w przedmiotowej sprawie przed Wojewodą [...] oraz Naczelnikiem, celem ustalenia, że [...] był wyłącznie świadkiem, a nie stroną postępowania w sprawie. Decyzji zarzucono również błędne ustalenie, iż decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r . oraz decyzja Naczelnika z [...] września 1988 r. nie podlegają zmianie w trybie przepisu art. 154 k.p.a. Celem zasadności powyższego argumentu, wskazano na zasadę trwałości decyzji administracyjnych. [...] zażądał wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r oraz stwierdzenia nieważności powyższej decyzji oraz decyzji Naczelnika z [...] września 1988 r., argumentując swoje żądanie faktem, że dopiero 25 kwietnia 2018 r. został poinformowany o treści, zakresie, znaku i dacie wydania decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r. oraz decyzji Naczelnika z [...] września 1988 r. Zarzucono decyzjom Wojewody [...] oraz Naczelnikowi, iż zostały wydane w wyniku przestępstwa, polegającego na niedopełnieniu obowiązku, poprzez brak pouczeń co do ustalenia prawa własności do nieruchomości na której została wzniesiona samowolnie budowla, niedoręczenie treści decyzji administracyjnych stronie – [...] oraz oszustwo [...] polegające na wprowadzeniu błąd organów administracji publicznej i uchylanie się od wykonania postanowień zawartej ugody. [...] podniósł, że wznowienie postępowania jest zasadne z tego powodu, iż po wydaniu decyzji wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności i dowody istniejące w dniu wydania decyzji. Podkreślił również, że zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r. oraz decyzji Naczelnika z [...] września 1988 r. żądano z powodu rażącego naruszenia procedury administracyjnej oraz błędnej oceny skutków prawnych zawartej ugody sadowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie wskazano na, w opinii [...] który miał być wyłącznie świadkiem w przedmiotowej sprawie. Wniosek o stwierdzenie nieważności obydwu decyzji został również umotywowany ich niewykonalnością o charakterze trwałym, gdyż w opinii odwołującego się, działka nr [...] stanowiła własność [...]. 3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") postanowieniem z [...] maja 2019 r., działając na podstawie art. 98 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...], odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji [...]WINB z dnia [...] marca 2019 r. Organ II instancji przytoczył art. 98 § 1 k.p.a. i wskazał, że zastosowanie tego przepisu oraz możność zawieszenia postępowania uzależnione jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze, z żądaniem zawieszenia postępowania może wystąpić wyłącznie strona, na której żądanie zostało wszczęte toczące się postępowanie. Kolejno, w przypadku gdy w postępowaniu występuje więcej niż jedna strona, możliwość zawieszenia tego postępowania uzależnione jest od braku sprzeciwu pozostałych stron na dokonanie tej czynności. Ostatnią konieczną przesłanką jest brak aktualnego i rzeczywistego zagrożenia interesowi społecznemu. W przedmiotowej sprawie, [...] wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji WINB z [...] marca 2019 r., niewszczętego na jego wniosek. Wskazano na fakt, że to z wniosku [...] wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r. Organ II instancji podniósł, że w sprawie nie zaszły przesłanki umożliwiające zawieszenie postępowania administracyjnego na mocy art. 98 § 1 k.p.a. 4. W dniu 2 lipca 2019 r. wpłynęła skarga [...] do WSA w Warszawie na postanowienie GINB z [...] maja 2019 r. (zatytułowana jako "skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...].05.2019 r."). Postanowieniu, mocą którego organ II instancji odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji [...]WINB z [...] marca 2019 r., odmawiającej zmiany w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r., zarzucono pominięcie przez Inspektora Wojewódzkiego faktu, iż [...] również wniosła odwołanie oraz wniosek o zawieszenie rzeczonego postepowania. Skarżący podnieśli, że okoliczność ta została pominięta zarówno w sentencji zaskarżonego postanowienia oraz w jego uzasadnieniu. Wskazano na fakt, że zawieszenie postępowania skutkowałoby brakiem wydania decyzji do czasu podjęcia zawieszonego postępowania, co miało w opinii [...] istotny wpływ na wynik sprawy. 5. Odpowiadając na skargę, organ II instancji wniósł o jej odrzucenie, wskazując na art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z. 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), 141 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 101 § 3 k.p.a. Podniesiono, że na postanowienie GINB z [...] maja 2019 r. nie przysługiwała skarga do WSA w Warszawie. 6. Pismem z 13 listopada 2019 r., po przyznaniu [...] pełnomocnika z urzędu – r. pr. [...], uzupełniono skargę na postanowienie GINB z [...] maja 2019 r. o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego. Skarżonemu postanowieniu zarzucono: a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 142 k.p.a. w zw. z art. 54 § 1 i § 2 i art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuprawnione rozdzielenie przez organ skargi na postanowienie GINB z [...] maja 2019 r od skargi na decyzję GINB z [...] maja 2019 r. w sytuacji, gdy skarżący stosownie do przepisów postępowania administracyjnego, postanowienie organu odwoławczego niepodlegające wzruszeniu w drodze zażalenia zaskarżył w skardze do sądu administracyjnego, wnosząc jedną skargę na decyzję kończącą postępowanie i na wydane w toku postępowania postanowienie niezaskarżalne; w opinii pełnomocnika, organ administracji miał obowiązek przekazać skargę (na decyzję i postanowienie łącznie) sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę; GINB nie był uprawniony do ingerowania w złożoną skargę poprzez wyodrębnienie ze skargi dwóch skarg i przekazywanie ich oddzielnie WSA, co sugerowało niedopuszczalność tak wniesionej skargi na postanowienie i wnosząc o jej odrzucenie; b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98 § 2 k.p.a., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, gdy w ustalonym stanie faktycznym przepis ten nie miał w ogóle zastosowania, ponieważ postępowanie nie było zawieszone, c) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak rozważenia, czy ze względu na konieczność rozpatrzenia wnoszonego łącznie z wnioskiem Skarżącego o zawieszenie postępowania wniosku o zwolnienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika z [...] września 1988 r, nie zachodzi konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, co stanowi obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania z urzędu, podczas gdy zainicjowanie przez [...] postępowanie o wznowienie postępowania oraz o stwierdzenie nieważności powinny być bezwzględnie zakończone przed wydaniem decyzji w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. a dodatkowo, postępowanie wznowieniowe pozostaje w kompetencji innego organu, niż organ prowadzący postępowanie odwoławcze w sprawie objętej niniejszą skargą; pełnomocnik stwierdził, że zachodzą przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo wniesiono o połączenie spraw ze skargi [...], zarejestrowanych pod sygn. VII SA/Wa 1714/19 i VII SA/Wa 1715/19 do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ zasadnie odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2019 r. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. zwrot: "w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. zwrot: "w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lipca 2019 r. II SA/Gd 102/19). Sąd w pełni podziela te ustalenia. Strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje jednak pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej postanowienie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 379/19). Taka też sytuacja wystąpiła w analizowanej sprawie. 2. W niniejszej sprawie do GINB wpłynęło odwołanie Pana [...] od decyzji [...] WINB z [...] marca 2019 r., nr [...] odmawiającej zmiany w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] września 1988 r., którą nakazano Państwu [...] rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr [...], wybudowanego bez pozwolenia w [...] przy ul. [...] oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce w terminie do dnia 30 listopada 1988 r. W treści odwołania od decyzji Skarżący zawarł wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego "do czasu rozpatrzenia wnoszonego niniejszym pismem wniosku o wznowienie postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] września 1988 r.". 3. W pierwszej kolejności należy przytoczyć treść art. 98 § 1 k.p.a., normującego możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Fakultatywne zawieszenie postępowania (na wniosek) może mieć miejsce w przypadku zgody na zawieszenie wszystkich stron postępowania, a więc braku sprzeciwu stron i gdy zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 306/18). Złożenie przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania, w sytuacji, gdy w sprawie występuje wielość stron, nie powoduje niejako automatycznego zawieszenia tego postępowania, gdyż sformułowanie zawarte w przepisie art. 98 § 1 k.p.a. "nie sprzeciwiają się inne strony" należy rozumieć jako oświadczenie woli pozostałych stron wyrażające zgodę na zawieszenie postępowania (por. wyrok WSA w Opolu z 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 378/14). 4. W niniejszej sprawie, Pan [...] wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji [...] WINB z [...] marca 2019 r., nr [...]. Wskazać jednak należy, iż zasadnie organy uznały, że przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne nie zostało wszczęte na wniosek Skarżącego, ale przez [...]. Organ wojewódzki pismem z 7 grudnia 2018 r. zawiadomił o wszczęciu na wniosek Pani [...] postępowania administracyjnego w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r. (utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] września 1988 r. dotyczącą rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...] oraz uporządkowania terenu po rozbiórce). Z przepisu art. 98 § 1 k.p.a. wynika, że uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania służy wyłącznie stronie, na której żądanie wszczęto postępowanie. Uprawnienie to nie służy zatem innym stronom ani też podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony, np. organizacji społecznej na prawach strony (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2053/13). Zasadnie zatem organy uznały, że w analizowanej sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające organowi zawieszenie postępowania administracyjnego z mocy przepisu art. 98 § 1 k.p.a. 4. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.