II OSK 169/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2400/17 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2400/17 oddalił skargę E. P. (zwanej dalej skarżącą) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] Burmistrz Miasta [...] na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2017 r. poz. 657, ze zm.; zwanej dalej ustawą) po rozpoznaniu wniosku R. J. orzekł o wymeldowaniu skarżącej z pobytu stałego z budynku przy ulicy [...] w [...]. Organ I instancji wskazał, że skarżąca opuściła lokal przy ul. [...] w [...] w lipcu 2010 r. o czym świadczą jej zeznania zawarte w protokole przesłuchania przez pracownika Urzędu Miejskiego w [...]. Ponadto fakt ten potwierdza także pismo Komisariatu Policji w [...], z treści którego wynika, że funkcjonariusze Policji w [...] kilkakrotnie byli na ulicy [...] w [...], aby sprawdzić czy mieszka tam skarżąca i nigdy nikogo tam nie zastali. Posesja nie nosi śladów zamieszkania. Od sąsiada okolicznej posesji dowiedzieli się, że skarżąca od kilku lat nie mieszka pod ww. adresem. Organ I instancji wskazał również, że E. i T. P. w dniu 28 lipca 2010 r. wystąpili do Sądu Rejonowego w Grodzisku Mazowieckim o przywrócenie naruszonego posiadania przez właściciela budynku. Prawomocny wyrok tego Sądu z 23 stycznia 2013 r. (data uprawomocnienia 20 grudnia 2013 r.) nakazał R. J. przywrócenie posiadania powodom E. i T. P., poprzez wydanie kluczy do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Pomimo korzystnego wyroku skarżący nigdy nie przystąpili do egzekucji jego wykonania. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; zwanej dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że bezspornie skarżąca opuściła w lipcu 2010 r. dom nr [...] przy ul. [...] w [...], co wynika ze spójnych wyjaśnień skarżącej, wyników policyjnej kontroli oraz wyjaśnień wnioskodawcy R. J. Organ odwoławczy zaznaczył, że pomimo, że skarżąca opuściła miejsce stałego zameldowania w wyniku wymiany zamków w drzwiach przez R. J. i uważa, że było to z jego strony bezprawne, to nie podjęła żadnych kroków prawnych lub faktycznych mających na celu ponowne zamieszkanie w przedmiotowym budynku. Powyższe w ocenie organu wskazuje na dobrowolność i trwałość opuszczenia miejsca stałego zameldowania przez skarżącą. Organ II instancji podkreśli, że instytucja zameldowania ma charakter wyłącznie ewidencyjny. Ewidencja ludności polega zaś na rejestracji danych o rzeczywistym miejscu pobytu osób, czyli służy jedynie zbieraniu informacji o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca, podważając jej zasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 r. wskazał, że prawidłowy jest pogląd organów administracji, że jako równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać również sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta przez dysponenta lokalu bądź przymuszona do opuszczenia tego lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne. Sąd I instancji uznał, że przesłanka opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu stałego jest spełniona także wówczas, gdy opuszczenie to ma co prawda charakter wymuszony, ale następnie nie dojdzie do podjęcia przez zainteresowaną stronę kroków prawnych i faktycznych, skutkujących powrotem do mieszkania. Rezygnację z zastosowania tych środków, Sąd I instancji uznaje za okoliczność usuwającą stan przymusu, a zatem otwierającą drogę do wymeldowania. Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do orzeczenia o wymeldowaniu, a przede wszystkim najważniejsza przesłanka jaką jest trwałe opuszczenie miejsca zameldowania. Ustalone przez organy orzekające w toku postępowania administracyjnego fakty, nie kwestionowane przez skarżącą wskazują, zdaniem Sądu I instancji, że skarżąca wyprowadziła się z budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] w 2010 r. Fakt, że opuszczenie lokalu nie było dobrowolne, również nie jest kwestionowany. Jednak istotna w sprawie jest okoliczność, że pomimo uprawomocnienia się w 2013 r. wyroku orzekającego o przywróceniu naruszonego posiadania, skarżąca nie podjęła jakichkolwiek kroków prawnych celem jego wyegzekwowania. W świetle tych okoliczności fakt, że skarżąca deklaruje wolę powrotu do lokalu, zdaniem Sądu I instancji, nie ma znaczenia dla oceny, że de facto opuściła trwale i dobrowolnie miejsce dotychczasowego pobytu. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że organ meldunkowy uprawniony był do oceny, że lokal którego dotyczy zaskarżona decyzja nie jest już miejscem koncentracji spraw życiowych skarżącej oraz że taki stan ma charakter trwały. W aspekcie dobrowolności opuszczenia lokalu, Sąd I instancji uznał, że brak podjęcia próby likwidacji stanu niezgodnego z wolą skarżącej nie mógł być przez organ zakwalifikowany jako okoliczność prowadząca do uznania, że opuszczenie mieszkania nie miało cech dobrowolności. Dla jego wykazania konieczne jest bowiem podjęcie kroków prawnych i faktycznych skutkujących powrotem do miejsca zamieszkania, których skarżąca nie poczyniła. Takimi środkami są roszczenia cywilnoprawne. Nieskorzystanie z nich we właściwym czasie, jak również sytuacja, gdy nie odniosły one zamierzonego skutku (brak wyegzekwowania) powoduje, że zachodzą podstawy do wymeldowania, skoro jego przesłanką jest fakt niezamieszkiwania w lokalu. Odnosząc się zaś do oświadczenia skarżącej, że ma ona zamiar powrócić i ponownie zamieszkać w spornym lokalu, Sąd I instancji wskazał, że zamiar stałego pobytu pod oznaczonym adresem nie stanowi jeszcze o zamieszkaniu osoby, ale musi być połączony z przebywaniem, które polega na skoncentrowaniu w nim swoich osobistych i majątkowych interesów, gdyż o stałym pobycie przesądzają dwie łącznie występujące przesłanki – to jest faktyczne przebywanie pod określonym adresem (corpus) i wola pozostania tam na stałe (animus). Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Podniosła w niej następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w realiach przedmiotowej sprawy zaistniały przesłanki warunkujące wydanie decyzji o wymeldowaniu skarżącej z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu, podczas gdy jego opuszczenie nie nosiło cech trwałości i dobrowolności, gdyż skarżąca podjęła w odpowiednim czasie stosowne środki na drodze cywilnoprawnej, występując 4 sierpnia 2010 r. z powództwem o przywrócenie utraconego posiadania, które zostało uwzględnione w całości przez Sąd Rejonowy w Grodzisku Mazowieckim w prawomocnym wyroku z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt IC193/10; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego, podczas gdy istniały przesłanki do uwzględnienia skargi w całości, bowiem wyrok został wydany w następstwie nieprawidłowego ustalenia przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy i pominięcia takich okoliczności, jak pozostawienie przez Skarżącą jej osobistych rzeczy w spornym lokalu oraz podejmowanie przez nią po uprawomocnieniu się wyroku przywracającego utracone posiadanie czynności w celu odzyskania kluczy do lokalu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie przytoczonych podstaw kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzut naruszenia art. 35 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. W jej ocenie, prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przesłanka wymeldowania z miejsca pobytu stałego określona w wymienionym przepisie tj. opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego, spełniona jest tylko wówczas, gdy opuszczenie to ma łącznie zarówno charakter trwały, jak i dobrowolny. Jednocześnie bezpodstawne jest przyjmowanie fikcji dobrowolności w sytuacji, gdy strona konsekwentnie uzewnętrznia brak dobrowolności opuszczenia lokalu, lecz podjęte przez nią działania mające na celu przywrócenie posiadania okazały się bezskuteczne. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że stosownie do treści art. 28 ust. 4 ustawy zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnymi i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym jest zameldowana. Pobytem stałym w rozumieniu art. 25 ust. 1 ustawy jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W przypadku opuszczenia miejsca pobytu stałego, właściwy organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który nie dopełnił obowiązku wymeldowania się - art. 35 ustawy. Mając na uwadze powyższe unormowania stwierdzić należy, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o wymeldowanie jest wyjaśnienie nie tylko, czy osoba wymeldowywana przebywa w danym miejscu, ale jeśli w lokalu nie przebywa, to jakie były przyczyny jej wyprowadzenia się i czy całokształt okoliczności wskazuje, że wyprowadzenie to ma charakter trwały i było dobrowolne. W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko, że brak dobrowolności nie stanowi jednoznacznie negatywnej przesłanki do orzeczenia wymeldowania. Należy bowiem przyjąć, że nawet jeśli samo opuszczenie lokalu nie było dobrowolne i zachodziły okoliczności przymusu, to następnie trwałe związanie swojego centrum życiowego z innym miejscem zamieszkania, bez podejmowania czynności prawnych w celu odzyskania możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu lub też bezskuteczne podejmowanie takich czynności, stwarza sytuację zobowiązująca organ administracji do wymeldowania osoby z poprzednio zajmowanego lokalu, skoro czynności tej sama nie dopełniła. W orzecznictwie utrwalił się też pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym skargę w pełni podziela, że powiązanie przesłanki opuszczenia miejsca stałego zamieszkania z kwestią dobrowolności ma jedynie takie znaczenie, że nie może dojść do wymeldowania tak długo, jak długo zainteresowany podejmuje próby przywrócenia zamieszkiwania, usunięcia skutków zastosowania przymusu, likwidacji stanu niezgodnego z jego wolą, a polegającego na braku możliwości zamieszkiwania. Wyczerpanie bezskuteczne tych środków lub rezygnację z ich zastosowania uznaje się za okoliczność usuwającą stan przymusu, a zatem otwierającą drogę do wymeldowania. Z kolei przez trwałe opuszczenie miejsca stałego pobytu należy rozumieć przebywanie poza tym miejscem z równoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym (por. wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2961/20; z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 2915/18; z dnia 20 maja 2016r., sygn. akt II OSK 2065/14; z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 863/17; z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2068/17). Mając na uwadze powyższe rozważania oraz ustalony w sprawie stan faktyczny, przyjąć należy, że spełnione zostały przesłanki do wymeldowania skarżącej kasacyjnie z miejsca pobytu stałego. Lokal, z którego została wymeldowany opuściła w lipcu 2010 r. co sama potwierdziła w toku przesłuchania w charakterze strony postępowania. Nie miała możliwości powrotu do lokalu w związku z wymianą zamków przez właściciela budynku. Wprawdzie w 2010 r. wytoczyła powództwo o przywrócenie posiadania uzyskując prawomocny wyrok w tym zakresie w 2013 r. ale od tego czasu nie podjęła żadnych działań mających na celu przywrócenie zamieszkania w lokalu. Swoje centrum życiowe przeniosła do innego miejsca, gdzie aktualnie zamieszkuje. O opuszczeniu lokalu można zatem mówić także wówczas, gdy osoba, która opuściła lokal wskutek przeszkód stawianych przez jego właściciela (tj. wbrew własnej woli), nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Jak wynika z treści protokołu rozprawy z dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie powództwa o zapłatę (k.37), notariusz reprezentujący właściciela lokalu podjął próbę doręczenia skarżącej kasacyjnie umowy najmu oraz kluczy do lokalu, ale skarżąca odmówiła ich przyjęcia. W tej sytuacji prawidłowo organy administracyjne orzekły o wymeldowaniu skarżącej kasacyjnie z miejsca stałego zameldowania, które to orzeczenie równie trafnie zaakceptował Sąd I instancji. Chybiony jest również zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi w następstwie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez Sąd I instancji. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony, jedynie gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Fakt, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z przyjętym a ustalonym przez organy stanem faktycznym sprawy, nie stanowi podstawy do kwestionowania stanowiska sądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem kwestionować oceny prawnej dokonanej przez sąd wojewódzki, jak również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez ten sąd stanu faktycznego. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych zarzutów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.