III SAB/Gd 38/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Starosty {...} w przedmiocie zwrotu prawa jazdy 1. zobowiązuje Starostę [...] do zwrotu skarżącemu M. W. - prawa jazdy kategorii B, nr [...], nr druku [...] wydanego dnia 12 września 2005 r. przez Starostę [...] - w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Starosty [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego M. W. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 14 sierpnia 2017 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarga M. W. (dalej jako: "strona", "skarżący") na bezczynność Starosty w sprawie zwrotu prawa jazdy. Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. wystąpił do organu z wnioskiem o zwrot zatrzymanego dokumentu prawa jazdy, albowiem w dniu 25 kwietnia 2016 r. Starosta wydał decyzję o uchyleniu decyzji własnej w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. W piśmie z dnia 2 października 2016 r. organ odmówił zwrotu dokumentu, wskazując na obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Strona pismem z dnia 26 października 2016 r. wezwała bezskutecznie Starostę do usunięcia naruszenia prawa, który nie zmienił jednak swojego stanowiska. Skarżący domaga się zwrotu prawa jazdy, gdyż jego zdaniem, nie ciąży na nim obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. W odpowiedzi na skargę Starosta podtrzymał stanowisko reprezentowane w sprawie, nie znajdując podstaw do jego zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2017r., poz. 1369 z zm., dalej jako - "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na wstępie trzeba zaznaczyć, że nie było w niniejszej sprawie kwestionowane zachowanie wymogów formalnych do wniesienia skargi, której złożenie zostało poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Postawienie zarzutu bezczynności organowi administracji publicznej w okolicznościach niniejszej sprawie - Staroście w zwrocie dokumentu prawa jazdy - oznacza w istocie postawienie zarzutu nie załatwienia sprawy. Terminy załatwienia sprawy zostały określone w przepisie art. 35 k.p.a. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Bezspornym było, że wniosek skarżącego z dnia 14 czerwca 2016 r. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy wpłynął do organu w dniu 21 czerwca 2016 r. Do chwili obecnej prawo jazdy nie zostało skarżącemu zwrócone. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w okolicznościach niniejszej sprawy na organie ciąży obowiązek zwrotu skarżącemu zatrzymanego prawa jazdy. Tylko bowiem udzielnie pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie może pozwolić na skuteczne postawienie organowi zarzutu pozostawania w bezczynności. W doktrynie prawa podnosi się, że "bezczynność organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (tak: J. P. Tarno [w:] Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus nr 69/2013). Trzeba podnieść, że zarzucana organowi bezczynność, dotyczy zwrotu prawa jazdy, a więc czynności materialno-technicznej. Przedmiotowa czynność w przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pism, wykazów, czy zaświadczeń, stanowi takie działanie faktyczne, które w wyniku jej realizacji wywołuje następstwo w zakresie określonych uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.16 ust.1 pkt 4 ustawy o NSA jako przedmiot kontroli, [w:] J. Stelmasiak, J. Niczporuk, S. Fundowicz (red.), Polski model, str.168). W stanie faktycznym niniejszej sprawy będzie to realizacja uprawnienia do kierowania pojazdem. Można zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych do tej kategorii czynności zalicza się rozmaite czynności o charakterze materialno-technicznym np. wydanie dziennika budowy czy paszportu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2005 r., II OW60/05, ONSA i WSA 2006, Nr 4, poz. 7 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SAB 315/00). Organ odmówił zwrotu prawa jazdy twierdząc, że skoro upłynął rok od dnia ich zatrzymania (okoliczność poza sporem), skarżący w związku z unormowaniem art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 978 ze. zm.), musi podlegać sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, gdyż takiemu sprawdzeniu podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok. Jednocześnie organ nie kwestionował, że ustała przyczyna zatrzymania skarżącemu prawa jazdy (uchylenie decyzji w sprawie zatrzymania stronie prawa jazdy). Natomiast skarżący domagając się zwrotu zatrzymanego dokumentu stał na stanowisku, że jako dłużnik alimentacyjny, któremu zatrzymano prawo jazdy na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 489 ze zm., zwanej dalej - "ustawą alimentacyjną") nie podlega obowiązkowi sprawdzenia kwalifikacji. Strona na poparcie swojego poglądu powoływała się na wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 sierpnia 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 228/14. Bezsporne było w sprawie, że decyzją z dnia 29 sierpnia 2014 r. Starosta orzekł o zatrzymaniu skarżącemu - prawa jazdy kategorii B, nr [...], nr druku [...] wydanego dnia 12 września 2005 r. przez Starostę. Podstawę materialno-prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 5 ust. 5 ustawy alimentacyjnej. Następnie, na skutek złożonego przez Burmistrza Gminy wniosku, Starosta decyzją z dnia 25 kwietnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 6 ustawy alimentacyjnej uchylił ww. decyzję własną z dnia 29 sierpnia 2014 r., o zatrzymaniu skarżącemu opisanego powyżej prawa jazdy kategorii B. Zgodnie z tym przepisem ustawy alimentacyjnej, uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika skierowanego do starosty, gdy: 1) ustanie przyczyna zatrzymania prawa jazdy, o której mowa w ust. 3, oraz dłużnik alimentacyjny przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów lub 2) nastąpi utrata statusu dłużnika alimentacyjnego. Należy, co do zasady, zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym przez WSA w Kielcach w ww. wyroku, zgodnie z którym "całość regulacji zawartej w art. 5 ustawy alimentacyjnej, w tym w ust. 6 powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do dłużników alimentacyjnych tryb i warunki zwrotu zatrzymanego prawa jazdy określa ta ustawa. Nie budzi też wątpliwości, że zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego jest podyktowane koniecznością ochrony osób uprawnionych do alimentów. Instytucja zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu polega na czasowym zatrzymaniu dokumentu, który zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, stwierdza posiadanie uprawnień do kierowania określonymi pojazdami na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bądź w ruchu międzynarodowym. Nie jest ona tożsama z zakazem prowadzenia pojazdów, który jest środkiem karnym określonym w art. 39 pkt 3 k.k. orzekanym przez sąd wobec osób skazanych za przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji (spowodowanie katastrofy, bezpośredniego niebezpieczeństwa katastrofy, spowodowanie wypadku, prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego). Decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy wydaje się w celu wyegzekwowania od niego określonego zachowania, tj. realizacji wynikających z wyroku sądowego bądź potwierdzonych takim wyrokiem zobowiązań alimentacyjnych na rzecz dziecka". Ponadto, jak wywiódł ten Sąd - przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, tj. art. 102 ust. 2 i art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, nie mają więc zastosowania do instytucji zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Pierwszy z wymienionych przepisów zawarty jest w rozdziale 15 tej ustawy zatytułowanym: "Nadzór nad kierującymi", zaś drugi z nich znajduje się w rozdziale 9 zatytułowanym: "Sprawdzanie kwalifikacji i przeprowadzanie egzaminów państwowych". Sprawdzaniu kwalifikacji podlegają osoby, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji, w tym osoby, które ubiegają się o przywrócenie cofniętych przez właściwy organ uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym. Jednak, co ważne, w okolicznościach niniejszej sprawy, trzeba uwzględnić ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że wyłącznie okres faktycznego pozbawienia prawa jazdy wynikający wprost z określonych tytułów prawnych np. wyroku, przesądza o terminie pozbawienia prawa jazdy, a nie czas, w jakim rzeczywiście osoba pozostawała bez prawa jazdy. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2008 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1457/07 - wyłącznie okres faktycznego pozbawienia prawa jazdy, wynikający wprost z określonych tytułów prawnych (wyrok, postanowienie lub decyzja administracyjna) przesądza o terminie pozbawienia prawa jazdy, a nie czas, w jakim w rzeczywistości osoba pozostawała bez prawa jazdy. Jak podniósł NSA w uzasadnieniu tego wyroku, stanowisko takie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, powołując się przy tym na wyrok z dnia 28 listopada 1984 r., w sprawie sygn. akt SA/Wr 566/84 Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu (ONSA 1984, Nr 2, poz. 112) oraz wyrok z dnia 27 marca 2007 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 866/06 Naczelnego Sąd Administracyjnego (opublikowany w LEX nr 3399/69). Trzeba tu wskazać na wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1376/13, w którym zwrócono również uwagę na aspekt związany z okolicznością, że niezbędnym jest aby czas zatrzymania prawa jazdy na okres powyżej 1 roku wynikał wprost z konkretnego orzeczenia czy na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2011 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1030/10. W kontekście dokonywanych rozważań należy podzielić pogląd WSA w Krakowie zawarty w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r. w sprawie III SA/Kr 370/14 "Po pierwsze, nikt inny, kto nie prowadzi pojazdu przez okres powyżej 1 roku (np. nie posiada pojazdu lub posiada, lecz z niego nie korzysta ze względów zdrowotnych), nie jest poddawany ponownemu egzaminowi. Po drugie, zatrzymano skarżącemu decyzją administracyjną prawo jazdy do czasu ustania przyczyn jego zatrzymania. Skoro, co jest bezspornym w sprawie, one ustały (bo skarżący zarejestrował się w urzędzie pracy jako bezrobotny), prawo jazdy uprzednio zatrzymane powinno zostać zwrócone". Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że brak jest podstaw do uznania, że skarżący, który ubiega się o zwrot zatrzymanego jako dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy, powinien podlegać sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Czas zatrzymania prawa jazdy na okres przekraczający rok nie wynikał z określonego tytułu prawnego (w tym przypadku decyzji). Inny jest również tryb, jak i cel postępowań w ww. ustawach. W świetle dokonanych rozważań, uprawnione jest twierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności, gdyż mimo ciążącego na nim obowiązku zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, nie zwrócił tego dokumentu. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania. Z akt sprawy wynika, że do dnia wydania wyroku prawo jazdy nie zostało zwrócone. W konsekwencji więc Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę na bezczynność organu, zobowiązując organ do zwrotu prawa jazdy skarżącemu w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1 wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku). Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W rozpatrywanej sprawie pozostawanie organu administracji publicznej w bezczynności zostało zakwalifikowane jako nie mające miejsca z rażącym naruszenia prawa. Sąd miał przede wszystkim na uwadze, że bezczynność wynikała z błędnego przeświadczenia o istnieniu obowiązku poddania się przez stronę kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, który to obowiązek został określony wprost w normie prawnej, zaś zastosowanie tej normy (lub nie zastosowanie) wymagało dokonania wykładni prawa. Tak więc w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązek ten mógł budzić wątpliwości, co jednak nie może usprawiedliwiać stanu bezczynności organu. Tak więc charakter niniejszej sprawy pozwala na ustalenie, że organ pozostając w bezczynności nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).