I OSK 1726/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2017 r. sygn. akt IV SAB/Gl 42/17 odrzucającego skargę A. Z. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie oceny pracy Dyrektora Gminnego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Pismem z dnia 25 stycznia 2017 r. A. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wójta Gminy P. polegającą na niewydaniu ostatecznej oceny pracy w czasie sprawowania przez skarżącego funkcji Dyrektora Gminnego Zespoły Szkolno-Przedszkolnego w P. w trybie przewidzianym ustawą z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tj. Dz. U. z 2016, poz. 1379 - zwanej dalej: " Karta Nauczyciela"). Skarżący w sposób obszerny przedstawił przebieg postępowania oraz wniósł o uznanie przedmiotowej sprawy za sprawę z zakresu administracji publicznej. Argumentował, że Wójt Gminy P. jest organem administracji publicznej, a ocena pracy dyrektora szkoły przez organ prowadzący szkołę wydawana jest w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. W ocenie strony, brak równości podmiotów oceniającego i ocenianego, świadczy o istnieniu władztwa administracyjnego. Postanowieniem z dnia 27 marca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 42/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a.") - odrzucił powyższą skargę A. Z.. Wskazując, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. działalność administracji publicznej (decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa), Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena pracy dyrektora nie jest dokonywana w ramach postępowania administracyjnego i nie przybiera procesowej formy decyzji albowiem żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje takiej formy działania organu w sprawie, której przedmiotem jest ocena pracy. Akt ten nie może być też utożsamiany z innymi aktami podlegającymi kontroli sądów administracyjnych. W ocenie Sądu, czynności dokonywane w ramach procedury oceniania pracy dyrektora, należy traktować jako działania pracodawcy w stosunku do pracownika w ramach przyznanych mu uprawnień, które podlegają ocenie sądu pracy, uprawnionego do merytorycznego badania takiej oceny w postępowaniu w sprawie zgodności z prawem rozwiązania stosunku pracy. Z tych względów Sąd uznał skargę za niedopuszczalną z innych przyczyn. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł A. Z., zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało odrzuceniem skargi na bezczynność Wójta Gminy P. z uwagi na przyjęcie, że procedura oceny końcowej dyrektora szkoły nie jest sprawą administracyjną, a w konsekwencji uznanie, iż skarga nie jest dopuszczalna z innych przyczyn, podczas gdy niewydanie końcowej oceny pracy dyrektora szkoły stanowi bezczynność organu administracji (wójta gminy) wobec dyrektora szkoły - tj. niepodjęcie działania, do którego organ jest zobowiązany na podstawie art. 6a ust. 6 i 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, a przez to stanowi władczą wypowiedź organu administracji publicznej w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wójt Gminy P. nie dotrzymał określonego w art. 6a ust. 2 Karty Nauczyciela trzymiesięcznego terminu dokonania ostatecznej oceny pracy skarżącego, któremu powierzono stanowisko Dyrektora Gminnego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P.. Powyższe doprowadziło do nieuprawnionego odrzucenia kandydatury skarżącego w kolejnym konkursie na stanowisko dyrektora tej placówki z powodu braku ostatecznej aktualnej oceny pracy. Podkreślono, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, wydanie ostatecznej oceny pracy dyrektora szkoły, jako wchodzące w skład własnego zadania gminy w zakresie zakładania i prowadzenia publicznych placówek oświatowych, stanowi sprawę administracyjną, a nie sprawę z zakresu prawa pracy. Dyrektor szkoły nie występuje bowiem wobec organu prowadzącego szkołę w stosunku pracownik - pracodawca, a skarżącemu nie przysługuje żądne roszczenie z tytułu zaniechania dokonania ostatecznej oceny pracy. Dodatkowo wskazano, że roszczenie strony o zapłatę z tytułu odszkodowania za utracone zarobki i zadośćuczynienia za poniesioną krzywdę w związku z nieuzyskaniem przez skarżącego końcowej oceny pracy zostało przekazane przez Sąd Rejonowy w C. VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych sądowi cywilnemu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sporu, który powstał w niniejszej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy ocena pracy dyrektora szkoły dokonana przez uprawniony do tego organ w trybie art. 6a Karty Nauczyciela stanowi akt o charakterze administracyjnym objęty zakresem określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a., a w związku z tym podlegający kontroli sądu administracyjnego. Pozytywna odpowiedź na to pytanie determinowałaby w niniejszym przypadku możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu w sytuacji gdyby okazało się, iż obowiązek nałożony przez ustawodawcę nie został przez organ wykonany. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 6a ust. 6 Karty Nauczyciela (w brzmieniu obowiązującym w roku 2015 r.) oceny pracy dyrektora szkoły oraz nauczyciela, któremu czasowo powierzono pełnienie obowiązków dyrektora szkoły, dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę, a w przypadku gdy organ prowadzący szkołę jest jednocześnie organem sprawującym nadzór pedagogiczny - oceny dokonuje ten organ. W myśl art. 6a ust. 7 Karty Nauczyciela organ, o którym mowa w ust. 6, dokonuje oceny pracy dyrektora szkoły po zasięgnięciu opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole. Przy ocenie pracy dyrektora stosuje się odpowiednio przepis ust. 2, który stanowi, że dyrektor szkoły jest obowiązany dokonać oceny pracy nauczyciela w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem terminu określonego w ust. 1. Od ustalonej oceny pracy, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, przysługuje dyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi, któremu czasowo powierzono pełnienie obowiązków dyrektora szkoły - prawo złożenia wniosku o ponowne ustalenie oceny jego pracy do organu, który tę ocenę ustalił (art. 6a ust. 9 pkt 2 Karty Nauczyciela). W celu rozpatrzenia odwołania lub wniosku organ, o którym mowa w ust. 9, powołuje zespół oceniający. Z kolei w myśl art. 6a ust. 9 pkt 2 Karty Nauczyciela od oceny dokonanej przez zespół oceniający nie przysługuje odwołanie. Postępowanie w przedmiocie dokonania oceny pracy dyrektora szkoły zostało przy tym szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz. U. 2012 r., poz. 1538). Na gruncie powyższych przepisów, zgodnie z utrwalonym w tej materii orzecznictwem sądów administracyjnych, przyjmuje się, iż ocena pracy nauczyciela (w przedmiotowej sprawie dyrektora szkoły) nie jest dokonywana w ramach postępowania administracyjnego i nie przybiera procesowej formy decyzji (postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Po 11/09; postanowienie NSA z dnia 1 lutego 1981 r., sygn. akt SA 520/81). Czynności zaś dokonywane przez organy oceniające w ramach procedury oceniania pracy nauczyciela, należy traktować jako działania pracodawcy w stosunku do pracownika w ramach przyznanych mu uprawnień. Znana prawu pracy czynność oceniania ma zatem charakter wewnętrznego postępowania pracodawcy. Sąd Najwyższy wyraził przy tym pogląd, że uzyskanie negatywnej oceny pracy w trybie określonym w art. 6a Karty Nauczyciela stanowi podstawę rozwiązania stosunku pracy z nauczycielem zatrudnionym na podstawie mianowania bądź umowy o pracę na czas nieokreślony z końcem miesiąca, w którym upływa trzymiesięczne wypowiedzenie, licząc od otrzymania przez nauczyciela negatywnej oceny pracy (art. 23 ust. 1 pkt 5 i art. 23 ust. 2 pkt 5 oraz art. 27 ust. 3 Karty Nauczyciela). Pomimo że od ustalonej oceny pracy nauczyciel nie może odwoływać się do sądu pracy, ocena ta może jednak zostać poddana kontroli sądu, jeżeli jest przyczyną rozwiązania stosunku pracy. W wyroku z dnia 29 czerwca 2000 r., I PKN 710/99, OSNP 2002, nr 1, poz. 6, Sąd Najwyższy uznał, że "sąd pracy rozpatrujący powództwo nauczyciela o przywrócenie do pracy kontroluje prawidłowość i rzetelność negatywnej oceny pracy nauczyciela zatrudnionego na czas nieokreślony jako przesłanki rozwiązania umowy o pracę na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6a i 27 ust. 3 ustawy [...] Karta Nauczyciela". Podobnie Sąd Najwyższy orzekł we wcześniejszym wyroku z dnia 9 grudnia 1998 r., I PKN 500/98, OSNP 2000, nr 3, poz. 106. Stanowisko to podzielono w postanowieniu NSA z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 290/11 oraz postanowieniu WSA w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 998/10. W okolicznościach niniejszej sprawy adekwatny jest także pogląd wyrażony w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1158/10, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena pracy nauczyciela obejmuje analizę pracy ocenianego, w której dokonywane jest zarówno przedstawienie całej jego działalności na pełnionym stanowisku, jak i następuje jej wartościowanie w ujęciu merytorycznym. Czynność ta ma zatem charakter wybitnie ocenny a nie rozstrzygający. Nie przyznaje ona bowiem ocenianemu żadnych uprawnień ani też nie nakłada na niego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt ten nie może być więc utożsamiany z innymi aktami podlegającymi kontroli sądów administracyjnych. Wobec tak ukształtowanego w powyższej materii stanowiska judykatury, które skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni aprobuje, brak było podstaw do uwzględniania skargi kasacyjnej. W sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji prawidło przyjął, iż sprawa dotycząca oceny pracy dyrektora szkoły nie mieści się w katalogu działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych, która została określona w art. 3 § 2 p.p.s.a., odrzucenie skargi było zasadne. Tym samym zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało uznać na nieusprawiedliwiony. Bez wpływu dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostaje informacja o przekazaniu roszczenia skarżącego (o zapłatę z tytułu odszkodowania za utracone zarobki i zadośćuczynienia za poniesioną krzywdę w związku z nieuzyskaniem przez skarżącego końcowej oceny pracy) sądowi cywilnemu. Dokonanie tej czynności nie prowadzi bowiem do uznania, iż sprawa oceny pracy nauczyciela (dyrektora szkoły) winna być rozpoznana przez sąd administracyjny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, stwierdzić trzeba, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., z. 2, poz. 23).