II OSK 485/18

Dnia 9 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2017 roku, sygn. IV SAB/Wa 187/17 w sprawie ze skargi A. B., W. B., i A. B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za wycięcie drzew oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2017 r., sygn. IV SAB/Wa 187/17, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2017 r. sprawy ze skargi A. B., W. B., A.B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania : 1. umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 27 października 2014 r. o ustalenie odszkodowania za usunięcie drzew, 2. stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku o którym mowa w pkt 1, 3. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznał od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżących solidarnie sumę pieniężną w wysokości 900 zł, 5. zasądził od Wójta Gminy[...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: W piśmie z dnia 2 maja 2017 r. A. B., W. B. i A. B. wnieśli skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] zarzucając naruszenie art. 8, art. 12 oraz art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1531/15, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...]. Po czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...]– na mocy art. 138 § 2 K.p.a. – uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 25 listopada 2016 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił skarżących o nowym terminie załatwienia sprawy, który określił do dnia 31 grudnia 2016 r. W kolejnym piśmie z dnia 29 grudnia 2016 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2017 r., po czym określił następny termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2017 r. (pismo z dnia 27 marca 2007 r.). W kolejnym piśmie z dnia 27 marca 2007 r. organ termin załatwienia sprawy wyznaczył do dnia 30 kwietnia 2017 r. Skarżący wskazali, iż pismem z dnia 28 marca 2017 r. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na bezczynność Wójta Gminy [...], jednak do dnia 2 maja 2017 r. nie otrzymali odpowiedzi. Do dnia 2 maja 2017 r. sprawa nie została załatwiona, nie wydano odpowiedniego aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przedłużenie postępowania spowodowane było koniecznością analizy treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1531/15, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r., nr [...] oraz znowelizowanych przepisów ustawy o ochronie przyrody. O przyczynach przedłużającego się postępowania strony były zawiadamiane. Z uwagi na brak pełnego materiału dowodowego zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał zasadność skargi. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż skarżący pismem z dnia 2 maja 2016 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na bezczynność Wójta Gminy [...], tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na bezczynność organu. Następnie Sąd Wojewódzki sięgając do treści art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. oraz art. 12 i art. 35 – 36 k.p.a. wyjaśnił, iż podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 13 października 2016 r. do organu I instancji wpłynęła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] uchylająca – na mocy art. 138 § 2 k.p.a. – decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stosownie do treści art. 36 § 3 k.p.a. termin załatwienia sprawy upływał w dniu 13 listopada 2016 r., a najpóźniej w dniu 13 grudnia 2016 r. z uwagi na szczególny charakter załatwianej sprawy. Organ żadnego z tych terminów nie dochował, a jedynie pismami wyznaczał kolejne terminy zakończenia sprawy. Z analizy tych pism wynika, że organ początkowo jako powód zwłoki podawał konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności w sprawie, ale nie wskazywał o jakie czynności chodziło. Dopiero w trzech ostatnich pismach organ dokładniej określił przyczynę zwłoki, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o operat szacunkowy. Pierwsze czynności w sprawie organ podjął w dniu 8 maja 2017 r. występując z zapytaniem ofertowym do rzeczoznawcy majątkowego w sprawie wykonania nowego operatu szacunkowego. Jak dostrzegł Sąd, w dniu 7 sierpnia 2017 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję nr [...] o przyznaniu na rzecz skarżących odszkodowania od Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w [...] za usunięcie 59 szt. drzew. Zatem organ po wniesieniu skargi, ale przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, wydał decyzję w sprawie, co oznacza, że z datą wydania decyzji organ ten nie pozostawał już w bezczynności. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, zatem postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Następnie Sąd powołując art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie dla Sądu bezspornym było to, że Wójt Gminy nie rozpatrzył sprawy skarżących o ustalenie odszkodowania za wycięte drzewa w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., a pierwsze faktyczne czynności w postępowaniu podjął dopiero w dniu 8 maja 2017 r., czyli po upływie ponad 5 miesięcy od otrzymania w dniu 13 października 2016 r. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samo zawiadamianie stron o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczenie kolejnych terminów bez podejmowania żadnych czynności w sprawie, jak to miało miejsce w sprawie, stanowi o pozostawaniu organu w bezczynności. W tych warunkach nie budziło wątpliwości Sądu, że Wójt Gminy [...] dopuścił się rażącego naruszenia art. 12 § 1, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a., a zatem stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe okoliczności uzasadniają przyznanie skarżącym solidarnie sumy pieniężnej w kwocie 900 zł, której wysokość – w ocenie Sądu – jest adekwatna do stopnia zawinienia organu w terminowym załatwieniu wniosku o ustalenie wysokości odszkodowania. Z opisanych powodów Sąd orzekł jak w wyroku opierając się na treści art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 oraz art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, kwestionując go w całości, wywiódł pełnomocnik Wójta Gminy [...], który – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – wskazał na naruszenie art. 133 § 1 zd. l p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie i że wspomniana bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 900 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Opierając się na powyższym zarzucie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie. W motywach skargi kasacyjnej jej autor opisał przebieg postępowania, a następnie podkreślił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 26 czerwca 2017 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na bezczynność organu, uznało je za nieuzasadnione. Kolegium w uzasadnieniu postanowienia wskazało, że z akt sprawy oraz wyjaśnień organu I instancji wynika, że nie pozostaje on w bezczynności. W szczególności, po upływie terminu do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]2016 r. organ zawiadomił strony, po czym podjął działania mające na celu sporządzenie nowych operatów szacunkowych i w dniu 8 maja 2017 r. wystąpił z zapytaniem ofertowym do rzeczoznawcy majątkowego w sprawie sporządzenia nowych operatów. Wobec tak ustalonych okoliczności sprawy organ – zdaniem autora skargi kasacyjnej – nie pozostawał w bezczynności, bowiem podejmował czynności zmierzające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności do pozyskania najważniejszego dla sprawy dowodu, tj. operatu szacunkowego określającego wartość wyciętych drzew. Jednocześnie organ informował strony postępowania o podejmowanych czynnościach i wyznaczał terminy załatwienia sprawy. Z opisanych powodów skarżący kasacyjnie zakwestionował pogląd wyrażony w wyroku, iż organ podjął "pierwsze faktyczne czynności w postępowaniu w dniu 8 maja 2017 r. pozostając do tego czasu w bezczynności". Z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, zbieranego w toku ponownie prowadzonego postępowania oraz ustaleń z biegłym rzeczoznawcą wymagało to dłuższego czasu. Wszystkie przedstawione fakty – w ocenie pełnomocnika – winny świadczyć o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, a w konsekwencji do odmowy przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Z tego powodu Sąd I instancji naruszył przepis postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art 133 § 1 zd. l p.p.s.a., ponieważ wyrok nie uwzględnia faktycznego przebiegu postępowania w sprawie, wynikającego z akt sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.B., W. B. i A. B. wnieśli o jej oddalenie w całości uznając, iż jest ona całkowicie niezasadna i stała się niejako bezprzedmiotowa, a ponadto, nie ma uzasadnionych podstaw faktycznych, jak i prawnych. Autorzy wskazali, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu ich odwołania, decyzją z dnia [...]2017 r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy [...]nr [...]z dnia [...]2017 r., a zatem postępowanie nie zostało jeszcze zakończone. Brak decyzji ustalającej odszkodowanie spowodowało dalszą bezczynność (przewlekłość) postępowania trwającego już ponad 3 lata licząc od dnia wszczęcia postępowania, tj. od 25 listopada 2014 r. W związku z dwukrotnie rażąco nieprawidłowo prowadzonym postępowaniem, z winy organu przez ponad 3 lata nie została wydana zgodna z prawem decyzja ustalająca pełne odszkodowanie. Co więcej, obecnie organ (po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO), będzie prowadzić po raz trzeci postępowanie w sprawie, co spowoduje, że bezczynność (przewlekłość) postępowania przedłuży się o kolejne miesiące. Z tych względów skarga kasacyjna winna zostać oddalona w całości, ponieważ organ przez ponad 3 lata nie wydał prawomocnej decyzji określającej odszkodowanie, co nastąpiło z winy samego organu. W ocenie autorów pisma, organ wykonywał czynności pozorne oraz prowadził postępowanie w sposób nieefektywny i opieszały poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu pomimo, iż zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. zobowiązany był wydać decyzję maksymalnie w ciągu 2 miesięcy. Wójt Gminy prowadząc postępowanie przez ponad 3 lata, rażąco naruszył art. 35 § 1 i § 3, a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 oraz art. 104 § 1 k.p.a. Jako nieuzasadniony autorzy pisma ocenili zarzut, iż w związku z brakiem akt sprawy organ nie miał możliwości zakończenia postępowania w odpowiednim terminie z winy wnioskodawców, z uwagi na wnoszone odwołania, zażalenia na bezczynność czy skargę na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd. I p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W sprawie wyjątek przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania, bowiem organ przekazując do Sądu Wojewódzkiego skargę przekazał wraz z nią odpowiedź na skargę i akta administracyjne. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II GSK 2374/11 - orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż zawarty w aktach sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny zebranego materiału (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 1749/11). W orzecznictwie sadów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń oraz oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji (por. wyroki NSA: z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. I OSK 1350/11; z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1609/10). Z przepisu tego wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2010 r., sygn. I FSK 497/09; z dnia 19 października 2010 r., sygn. II OSK 1645/09; z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 763/12). Innymi słowy, naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, czy pominięciu istotnej części tych akt, bądź oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2/56-60). Wbrew wywodom skargi kasacyjnej żadna z powyższych okoliczności nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przytoczył wszystkie pisma organu wysłane stronom po dniu zwrotu akt w dniu 13 października 2016r.do dnia 8 maja 2017r., informujące o przyczynach przedłużenia terminu załatwienia sprawy uznając, że dopiero wystąpienie z zapytaniem ofertowym do rzeczoznawcy majątkowego było pierwszą czynnością zmierzającą rzeczywiście do załatwienia sprawy,. Tym samym nie można powiedzieć, że Sąd I instancji pominął przy orzekaniu istotną część materiału zebranego w aktach sprawy, co usprawiedliwiałoby zarzut naruszenia art. 133 § 1 1 zd. 1 p.p.s.a. Sąd dokonał jedynie odmiennej niż strona wnosząca skargę kasacyjną, oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy, co jak wyżej powiedziano nie może stanowić o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a.. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Konkludując, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.