II SA/Ke 670/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Gminy Nowa Słupia z dnia 17 lutego 2017 r. nr XXXIV/17/17 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt I. stwierdza nieważność ustępu 2 zawartego w rozdziale 8 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. Uchwałą z dnia 17 lutego 2017 r. Nr XXXIV/17/17, wskazując jako jej podstawę prawną przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust.1, 2, 3, art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zmianami), dalej u.s.g., oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zmianami), dalej określanej jako ustawa, Rada Gminy Nowa Słupia przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nowa Słupia w 2017 roku. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na tę uchwałę Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim domagał się stwierdzenia jej nieważności w całości zarzucając rażące naruszenie prawa, tj. - art. 11a ust. 5 w zw. z ust. 1 i 2 ustawy poprzez niewskazanie, pomimo obowiązku ustawowego, w rozdziale 10 pkt 10.2 załącznika do uchwały pt. "Finansowanie programu" konkretnej kwoty środków finansowych powiązanej z konkretnie określonym trybem postępowania przy wydatkowaniu tych środków, - art. 11a ust. 2 i 5 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy, poprzez obciążenie, z przekroczeniem delegacji ustawy, w rozdziale 8 pkt 2 załącznika do uchwały, w przypadku możliwości ustalenia właściciela zwierzęcia gospodarskiego tego właściciela kosztami opieki nad takim zwierzęciem, - art. 11a ust. 2 ustawy poprzez zamieszczenie, z przekroczeniem delegacji ustawy, w rozdziale 2 pkt 9 oraz w rozdziale 7 pkt 7.1 zapisów co do prowadzenia przez Gminę edukacji mieszkańców w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt domowych. W uzasadnieniu skargi jej autor w pierwszej kolejności podniósł, że zapis rozdziału 10 pkt 10.2 załącznika do uchwały narusza przepisy, bowiem nie wypełniono w pełni kompetencji ustawowych i wskazano jedynie ogólną kwotę środków, którą Gmina przeznaczyła z budżetu na 2017 rok na finansowanie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności zwierząt, bez wyszczególnienia jaka konkretnie kwota środków finansowych przypada na realizowanie konkretnie określonego trybu postępowania przy wydatkowaniu tych środków. Z kolei odnośnie rozdziału 8 pkt 2 (a faktycznie ust. 2) Prokurator zarzucił, że nie tylko został on zamieszczony bez podstawy prawnej, ale wręcz wbrew brzmieniu art. 11a ust. 5 ustawy, zgodnie z którym koszty realizacji programu ponosi Gmina. Natomiast odnośnie zapisów dotyczących edukacji mieszkańców autor skargi powołał się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Go 389/14, w którym stwierdzono, że tego typu zapis wykracza poza ustawowe upoważnienie, bowiem ustawodawca w art. 11a ustawy zawarł zamknięty katalog zadań, które program obligatoryjnie lub fakultatywnie powinien regulować. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Nowa Słupia, domagając się jej oddalenia, wskazała, że projekt zaskarżonej uchwały został wcześniej przekazany do zaopiniowania Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w Kielcach, organizacjom społecznym, których statutowym celem jest ochrona zwierząt, a także zarządcom i dzierżawcom obwodów łowieckich. Wszelkie uwagi i wnioski nadesłane w toku opiniowania zostały dokładnie przeanalizowane i te, które zostały uznane za zasadne zostały uwzględnione w Programie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów podniosła, że w regulaminie wskazano, na co zostaną wydatkowane środki finansowe, że znajdujący się w rozdziale 8 zapis ma jedynie charakter informacyjny i jest on zbieżny z regulacjami istniejącymi w ustawach, przykładowo w art. 431 § 1 k.c., zgodnie z którym kto zwierzę chowa albo się nim posługuje, obowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło, chyba, że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność, nie ponoszą winy. Taki zabieg legislacyjny, polegający na zamieszczeniu w uchwale kwestionowanej przez Prokuratora regulacji powoduje, że treść uchwały jest kompletna i zawiera kompleksową regulację zagadnień wiązanych z ochroną zwierząt bezdomnych. Należy bowiem zauważyć, że w chwili odłowienia błąkającego się zwierzęcia organ nie ma wiedzy o tym, czy zwierzę to stanowi czyjąś własność, w związku z czym pokrywa koszty związane z przewidzianymi w uchwale czynnościami, które w przypadku, gdy okaże się, że zwierzę posiada właściciela, stanowią szkodę poniesioną przez organ. Odnośnie trzeciego z zarzutów skargi organ wskazał, że wykaz działań objętych programem, a wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy jest katalogiem otwartym, a wskazane w programie cele edukacyjne wpisują się w katalog działań związanych z bezdomnością zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga tylko częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego (m.in. wyroki NSA z 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13, z dnia 24 maja 2017 r. sygn. II OSK 725/17 dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), a więc aktem, o którym nowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 tej samej ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Unormowanie art. 147 § 1 P.p.s.a. nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważna (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W niniejszej sprawie, jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano przepisy art. 11a ustawy. Zgodnie z jej art. 11 1. Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. 2. Minister właściwy do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, zasady i warunki wyłapywania bezdomnych zwierząt. 3. Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. 4. Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego. Z kolei w myśl art. 11a. 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. 10 Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Jak wynika z zacytowanych wyżej przepisów, brak jest delegacji ustawowej, upoważniającej gminę do zamieszczenia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt takiej regulacji, jaka znalazła się w rozdziale 8 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, w myśl której koszty związane z zapewnieniem opieki zwierzętom gospodarskim, które z różnych przyczyn utraciły swoje dotychczasowe schronienie ponosi Gmina Nowa Słupia, a w przypadku gdy możliwe jest ustalenie właściciela tego zwierzęcia kosztami opieki zostanie obciążony właściciel. Powyższa ustawa nie upoważnia Rady Gminy do zamieszczania w Programie regulacji znajdujących się w innych ustawach, zwłaszcza sprzecznych z samą ustawą. Skoro bowiem zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy, koszty realizacji programu ponosi gmina, wskazanie w Programie, że kosztami związanymi z zapobieganiem bezdomności zwierząt (a do takich należą niewątpliwie przykładowo koszty odłowienia tułającego się zwierzęcia) będzie obciążony właściciel zwierzęcia jest z tym przepisem sprzeczne. W każdym zaś razie w art. 11a ustawy brak jest delegacji do zawarcia w programie tego typu regulacji i to nawet gdyby, jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, miała ona charakter tylko informacyjny i była zbieżna z istniejącymi regulacjami istniejącymi w innych ustawach. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, narusza bowiem prawo w sposób istotny. Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., sygn. II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., sygn. SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). Dodatkowo wskazać należy, że koszty opieki nad zwierzęciem nie pokrywają się z pojęciem szkody wyrządzonej przez zwierzę, o jakiej mowa w art. 431 § 1 k.c. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność ustępu 2 zawartego w rozdziale 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Pozostałe, zawarte w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W rozdziale 10, zatytułowanym Finansowanie programu wskazano nie tylko wysokość środków, jaką Gmina przeznaczyła na realizację programu, a mianowicie na odławianie i zapewnienie schronienia bezdomnym zwierzętom, opiekę weterynaryjną i obligatoryjną sterylizację oraz kastrację bezdomnych zwierząt i opiekę nad wolno żyjącymi kotami – w sumie 65 000 zł (ust. 1), ale także, że powyższe kwoty będą wydatkowane na podstawie umów z podmiotami realizującymi zadania na rzecz Gminy Nowa Słupia. Przepisy art. 11a ust. 5 ustawy nie precyzują, co należy rozumieć przez wskazanie sposobu wydatkowania środków. Skoro Gmina wywiązała się z obowiązku wynikającego z ustawy – wskazała wysokość środków oraz to, że będą one wydatkowane na podstawie umów z podmiotami realizującymi zadania na rzecz Gminy Nowa Słupia (a więc sposób ich wydatkowania), brak jest podstaw do uznania, że uchwała w sposób istotny narusza art. 11a ust. 5 ustawy dlatego, że nie wyszczególniono "jaka konkretnie kwota środków finansowych przypada na realizowanie konkretnie określonego trybu postępowania przy wydatkowaniu tych środków" jak to zarzuca skarżący. Nie można także zgodzić się z autorem skargi, że wykraczają poza ustawową delegację zapisy zawarte w rozdziale 2, określającym cele programu i wymieniającym w ust. 9 jako jeden z tych celów edukację społeczeństwa w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt domowych, a w szczególności psów i kotów oraz w rozdziale 7, zatytułowanym współpraca z mieszkańcami w ramach polityki zapobiegania i ograniczenia bezdomności zwierząt, stwierdzające że Gmina prowadzić będzie działania edukacyjne mające na celu podniesienie poziomu wiedzy mieszkańców w zakresie obowiązków, jakie ciążą na osobach utrzymujących lub hodujących psy i koty oraz propagowania zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt domowych jako najskuteczniejszej metody ograniczenia bezdomności zwierząt. Zaskarżona uchwała została podjęta 17 lutego 2017 r. W tej dacie obowiązywał art. 11a ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r., poz. 2102), która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r. Zawarte w § 11a ust. 2 ustawy sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, że aktualnie w tym ustępie nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które może regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, ale że jest to katalog otwarty. Co więcej, jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:, co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych" (Lex. VIII.897, Zmiana ustawy o ochronie zwierząt – uzasadnienie projektu). W ocenie Sądu tego typu regulacje, jakie znalazły się w zakwestionowanych przez Prokuratora rozdziałach 2 i 7 Programu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały mieszczą się w katalogu elementów, jakie może zawierać program, stosownie do art. 11a ust. 2 ustawy, w związku z czym brak jest podstaw do uznania, że w tej części Rada Gminy Nowa Słupia przekroczyła wynikające z tego przepisu upoważnienie do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności. Mając to na uwadze w pozostałej części skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.