VIII SA/Wa 478/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Postanowieniem ostatecznym nr [...] z 16 listopada 2015 r., uzupełnionym postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB, organ I instancji) nałożył na A. P. (zwana także: inwestor, skarżąca) obowiązek przedłożenia w terminie do 15 marca 2016 r. określonych dokumentów w celu legalizacji samowolnie wybudowanej altany z grillem o powierzchni zabudowy 195,78 m² na terenie działek o numerach: [...],[...] i [...] przy ul. Ł. [...] w R.. Inwestor wykonał obowiązek nałożony ww. postanowieniami w dniu [...] marca 2016 r. Postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1-3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, zwanej dalej: p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej: k.p.a.), orzekł o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w kwocie 125.000 zł za samowolną budowę wyżej opisanej altany z grillem. Powyższe postanowienie doręczone zostało A. P. w trybie art. 44 k.p.a.; pierwsze awizo miało miejsce 28 kwietnia 2016 r., a drugie 6 maja 2016 r. Zwrot przesyłki do organu I instancji z uwagi na jej niepodjęcie w terminie nastąpił 13 maja 2016 r. (k. 57 akt administracyjnych). Pozostałym uczestnikom postępowania, tj. P. P. i A. P. (dalej także: współwłaściciele nieruchomości), ww. postanowienie zostało doręczone 28 kwietnia 2016 r. (k. 53v akt administracyjnych). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że w ramach postępowania legalizacyjnego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, właściwy organ ustala, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej. Podstawę opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu (w), z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Współczynniki (k) i (w) określa załącznik do ustawy, a stawkę opłaty (s) w wysokości 500 zł określa art. 59f ust. 2 p.b. PINB podał, że stanowiąca przedmiot legalizacji altana z grillem zakwalifikowana została do VIII kategorii obiektów budowlanych - inne budowle. Opłatę legalizacyjną ustalono w kwocie 125.000 zł, obliczonej według wzoru: (s)x(k)x(w)x50, gdzie (s) wynosi 500 zł, (k) - dla innych budowli (kategoria VIII) wynosi 5, (w) wynosi 1, co stanowi: (500 zł x 5 x 1) x 50 = 125.000 zł. Wskazał, że w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w zakreślonym terminie zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu. Jednocześnie odnosząc się do argumentów inwestora podnoszonych w toku postępowania, organ I instancji wyjaśnił, iż istotnym w sprawie jest fakt zrealizowania obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazana przez inwestora opłata legalizacyjna w wysokości 5.000 zł dotyczy wyłącznie samowolnej budowy obiektów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 1, 2, 2a, 3, 3a, 6, 12, 13, 16 i 19 p.b., w tym altan o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym liczba tych obiektów nie może przekraczać jednego na każde 500 m² powierzchni działki. Przedmiotowa altana nie została zakwalifikowana do żadnych z tych obiektów, albowiem jej powierzchnia zabudowy wynosząca 195,78 m² kilkukrotnie przekracza powierzchnię zabudowy altany wyliczoną w tym przepisie. Opłata legalizacyjna została wyliczona według ściśle określonego przez ustawodawcę wzoru i organ w sprawie jej wysokości nie ma żadnej uznaniowości. Zażalenie na powołane rozstrzygnięcie złożyli: A. P., P. P. i A. P. (w jednym piśmie), wnioskując o jego uchylenie w całości i zarzucając: 1. nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na błędnym przyjęciu, że w postępowaniu niniejszym mamy do czynienia z samowolą budowlaną polegającą na posadowieniu altany z grillem o powierzchni zabudowy 195,78 m², podczas gdy przedmiotem budowy było posadowienie na działkach: nr [...], nr [...] i nr [...] przy ul. Ł. [...] w R. wyłącznie wiat; 2. brak uzasadnienia prawnego, na jakiej podstawie zakwalifikowano altanę z grillem do VIII kategorii obiektów budowlanych - inne budowle, co między innymi skutkowało przyjęciem współczynnika (k) w wysokości 5; 3. naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na braku podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym pominięcie przez organ wyjaśnień składanych w toku prowadzonego postępowania przez inwestora oraz współwłaścicieli nieruchomości; 4. naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na braku podjęcia przez organ ustaleń dotyczących między innymi kwestii dokładnej daty budowy wiaty oraz zrealizowania inwestycji; 5. naruszenie art. 9 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b., polegającego na braku wskazania, na jakiej podstawie PINB przyjął, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, skoro na budowę wiat obowiązujące przepisy prawne nie wymagają pozwolenia; 6. pominięcie w toku postępowania administracyjnego współwłaścicieli nieruchomości, tj. działek o numerach: [...],[...] i [...]; 7. nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na błędnym sklasyfikowaniu obiektu przez przyjęcie, że mamy do czynienia z altaną, podczas gdy przedmiotem budowy są wiaty o otwartej przestrzeni, niezamknięte kubaturowo ścianami; 8. pominięcie okoliczności, że w trakcie oględzin 26 października 2015 r. osoba je prowadząca z organu I instancji nie przedstawiła stosownego upoważnienia, jak również nie udowodniła posiadanych przez siebie właściwych uprawnień; 9. brak wyjaśnienia pojęcia wiaty oraz altany jako kwestii, które powinny być w przedmiotowej sprawie wskazane. Postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy, podtrzymując ustalenia zawarte w postanowieniu organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów zażalenia WINB podał, że nie można uznać, że inwestor i współwłaściciele nieruchomości wybudowali kilka małych wiat, a następnie połączyli je w całość. Potwierdza to m.in. opis techniczny będący załącznikiem do projektu budowlanego, w którym wskazano, że konstrukcję altany stanowi 13 słupów drewnianych ustawionych na obwodzie koła, fundamenty pod słupy drewniane: żelbetowe wylewane z betonu B-20 na podlewce z betonu B 7.5 zbrojone stalą AIII i A-O, ściany fundamentowe o grubości 30 cm z kamienia na zaprawie cementowej, na słupach ułożone płatwie podparte mieczami. Dach o konstrukcji drewnianej, na krokwiach i deskowaniu pełnym przykrytym papą. Osoby posiadające uprawnienia budowlane nie wskazały, że konstrukcja altany składa się z kilku mniejszych altan, dlatego kategoria VIII obiektów według załącznika do p.b. odpowiada spornej altanie z grillem. Stwierdził również, że współwłaściciele działek mieli zapewniony udział w przedmiotowym postępowaniu, o czym świadczy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Natomiast procedura legalizacyjna dotyczy jedynie inwestora (zgodnie z treścią art. 52 p.b.), którym jest A. P.. Na skutek skargi wniesionej do sądu administracyjnego przez inwestora oraz pozostałych współwłaścicieli działek na postanowienie WINB z dnia [...] czerwca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2017 r. wydanym w sprawie VIII SA/Wa 619/16 uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd zauważył, że skutek doręczenia postanowienia organu I instancji dla inwestora nastąpił 12 maja 2016 r., natomiast pozostałym uczestnikom postępowania P. P. i A. P. ww. postanowienie zostało doręczone 28 kwietnia 2016 r. Z powyższego wynika, że dla inwestora bieg terminu do złożenia zażalenia rozpoczął się w dniu 13 maja 2016 r. i upływał 19 maja 2016 r., zaś dla pozostałych skarżących termin ten rozpoczął się w dniu 29 kwietnia 2016 r. i upływał 5 maja 2016 r. Zażalenie złożone zostało przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości w jednym piśmie nadanym 4 maja 2016 r., tj. w 6 dniu siedmiodniowego terminu na dokonanie tej czynności przez P. P. i A. P.. Natomiast zażalenie inwestora od postanowienia organu I instancji zostało złożone przed datą skutecznego doręczenia postanowienia w trybie art. 44 k.p.a. Zażalenie to było zatem przedwczesne. Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 141 § 2 k.p.a., zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Zażalenie musi być wniesione w sposób prawidłowy, a organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie zażalenia, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (por. wyrok NSA z 25 maja 1984 r., sygn. akt II SA 2048/83, publ. ONSA 1984/1/51). Wniesienie zażalenia przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Skoro dla skarżącej postanowienie organu I instancji podlegało doręczeniu w trybie art. 44 k.p.a. ze skutkiem w dacie 12 maja 2016 r., to ewidentnym jest, iż zażalenie złożone 5 maja 2016 r. było przedwczesne. W tej sytuacji wydanie postanowienia przez organ odwoławczy wskutek rozpatrzenia takiego przedwczesnego środka zaskarżenia, jest w istocie wydaniem rozstrzygnięcia z urzędu, bez wniosku strony, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając ponownie zażalenie inwestora na postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, że wniesienie przez stronę zażalenia przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności, tj. przed doręczeniem postanowienia, jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych jakie ustawa wiąże z zaskarżeniem orzeczeń. Rozstrzygnięcie nie podlega zaskarżeniu, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron. Podobnie należy traktować sytuację, kiedy strona wnosi środek zaskarżenia przed doręczeniem jej aktu administracyjnego. Wówczas nie rozpoczyna się bowiem bieg terminu do wniesienia tego środka. Z porównania dat doręczenia skarżącej postanowienia organu I instancji (12 maja 2016 r.) i złożenia przez nią zażalenia (4 maja 2016 r.) jasno wynika, że zostało ono złożone przed skutecznym doręczeniem jej zażalonego postanowienia. Dlatego należało stwierdzić niedopuszczalność tak złożonego środka zaskarżenia. Od powyższego postanowienia skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez ustalenie, że skarżąca wniosła zażalenie przed skutecznym doręczeniem jej przedmiotowego postanowienia i w rezultacie wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, tj. z naruszeniem art. 134 k.p.a., podczas gdy prawidłowa ocena zebranej w sprawie dokumentacji dowodzi, że strona została w tym postępowaniu pominięta wskutek niedoręczenia jej decyzji organu I instancji, a zatem może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym tę decyzję doręczono; 2) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania przez organy administracyjne w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, wyrażające się przez merytoryczne rozpatrzenie przez organ II instancji zażalenia skarżącej, a następnie uznanie dopiero przez sąd administracyjny, że takie działanie organu narusza prawo. W ocenie skarżącej powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do zamknięcia drogi odwoławczej dla skarżącej od orzeczenia, które ma bardzo duży wpływ na jej interes majątkowy, gdyż stanowi, że winna ona uiścić opłatę legalizacyjną w kwocie 125.000 zł od konstrukcji stanowiącej, zdaniem organu, samowolę budowlaną, z czym skarżąca nie zgadza się. Skarżąca wskazała również na brak obiektywizmu po stronie urzędnika organu I instancji inspektora E. M., która brała udział w oględzinach przedmiotowego obiektu, ponieważ ta osoba nie wykazała wówczas swoich uprawnień do wykonania tej czynności i z góry założyła, że ma do czynienia z samowolą budowlaną altany z grillem. Do tego zarzutu organ odwoławczy nie odniósł się w zaskarżonym postanowieniu. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 134 k.p.a., z którego wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a., zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Podstawową regułą, która umożliwia stronie zapoznanie się z treścią wydanego przez organ rozstrzygnięcia jest więc jego doręczenie. Doręczenie postanowienia ma zatem zasadnicze znaczenie dla dalszego toku postępowania, gdyż od tego momentu postanowienie wiąże organ, który je wydał (art. 110 w związku z art. 126 k.p.a.), natomiast dla strony rozpoczyna się bieg terminu do złożenia zażalenia. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy rozpoznał zażalenie skarżącej na postanowienie PINB Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. oddzielnie od zażalenia współwłaścicieli nieruchomości, co było skutkiem wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 19 stycznia 2017 r. w sprawie VIII SA/Wa 619/16, w którym Sąd zauważył, że doręczenie ww. postanowienia dla inwestora nastąpiło w trybie doręczenia zastępczego – art. 44 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., 1) operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1 art. 44 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2 art. 44 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3 art. 44 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4 art. 44 k.p.a.). Niewątpliwie z akt sprawy administracyjnej dołączonej do skargi wynika, że skarżącej doręczono w powyższy sposób postanowienie PINB z [...] kwietnia 2016 r. (k. 57 akt administracyjnych). Było ono dwukrotnie awizowane (w dniach: 28 kwietnia i 6 maja 2016 r.) i nieodebrane w terminie 14 dni od daty pierwszego awizo, a więc uznaje się, że zostało doręczone inwestorowi skutecznie w dacie 12 maja 2016 r. na podstawie wyżej cytowanego art. 44 k.p.a. Od daty 12 maja 2016 r. dla skarżącej otworzył się termin do złożenia zażalenia na postanowienie PINB z [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 141 § 2 k.p.a., który mijał jej 19 maja 2016 r. Jednak w przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła zażalenie 4 maja 2016 r., a więc przedwcześnie, 8 dni przed skutecznym doręczeniem postanowienia PINB Nr [...]. Te okoliczności organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie skarżącej po wyroku WSA w Warszawie z 19 stycznia 2017 r. w sprawie VIII SA/Wa 619/16, ustalił już prawidłowo, bez naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dzień doręczenia postanowienia stronie ma istotne znaczenie, ponieważ uruchamia on przewidzianą dla tego rozstrzygnięcia kontrolę instancyjną dotyczącą czasu, w jakim dopuszczalne jest skorzystanie z uprawnienia do wniesienia zażalenia. Termin do wniesienia zażalenia jest zindywidualizowany w odniesieniu do każdej strony odrębnie. Rozpoczyna on bieg od doręczenia rozstrzygnięcia poszczególnym uczestnikom postępowania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Op 419/12, publ. LEX nr 1235217). Niezasadny jest więc zarzut skargi, że sytuację skarżącej należy zrównać z sytuacją strony, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym z uwagi na brak doręczenia jej zażalonego postanowienia. Wskazywany przez skarżącą w skardze wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2275/14 dotyczy innego przypadku, tj. strony niebiorącej udziału w postępowaniu, której nie doręczono decyzji. W świetle powyższych wywodów Sądu, nie można również zgodzić się ze skarżącą, że skoro znała treść postanowienia, to mogła wnieść odwołanie od niego zażalenie w terminie dla pozostałych stron postępowania. Moment dowiedzenia się o treści postanowienia przed jego doręczeniem nie otwiera dla strony początku biegu terminu do wniesienia zażalenia. Takiej regulacji bowiem ustawodawca nie ustanowił (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1296/10, publ. cbosa). Należy zatem podzielić stanowisko WINB, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w sytuacji, gdy zażalenie zostało wniesione przed wejściem do obrotu prawnego postanowienia, na które ono przysługiwało (kiedy strona wnosi środek odwoławczy przed doręczeniem jej aktu administracyjnego), to organ odwoławczy winien w oparciu o art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność tego środka zaskarżenia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 661/09, publ. LEX nr 519823, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 229/11, publ. LEX nr 993283). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy, stosując się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r. w sprawie VIII SA/Wa 619/16 w zakresie konieczności uwzględnienia przy rozpoznaniu zażalenia skarżącej przedwczesności jego wniesienia, nie dopuścił się naruszenia art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, ponieważ zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, uznając jej zarzuty za bezzasadne.