I SA/Ol 509/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski, sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca), Protokolant stażysta Karolina Arkita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017r. sprawy ze skarg Gminy na informacje Zarządu Województwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację operacji oddala skargi Gmina złożyła w dniu 21 listopada 2016 r. dwa wnioski o przyznanie pomocy na operację typu: "Gospodarka wodno – ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020. Przedmiotem projektów było przyłączenie kolonii wsi M. oraz K. do sieci wodno – kanalizacyjnej poprzez budowę sieci kanalizacji o długości odpowiednio 593 mb i 2.150 mb, sieci wodociągowej o długości odpowiednio 2.100 mb i 1.294 mb, a także przyłączy kanalizacyjnych. Kwota wnioskowanej pomocy w przypadku projektu dotyczącego wsi M. wynosiła 403.749 zł, zaś w przypadku wsi K. wynosiła 813.924 zł. W uzasadnieniach informacji z dnia "[...]" o odmowie przyznania pomocy Zarząd Województwa odwołał się do zasad Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 oraz § 14 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno – ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. poz. 1182 ze zm.). Wskazał, że w wyniku weryfikacji wniosków o przyznanie pomocy, stwierdzono, iż są one niekompletne, w wyniku czego w dniu 13 marca 2017 r. wezwano Gminę do uzupełnienia braków oraz złożenia wyjaśnień. Termin uzupełnienia wniosków upłynął w dniu 29 marca 2017 r. Gmina złożyła wymagane uzupełnienia wniosków dopiero w dniu 30 marca 2017 r., tj. po terminie wskazanym w § 14 ust. 3 rozporządzenia, co skutkowało odmową przyznania pomocy. Pismami z dnia 10 kwietnia 2017 r. Gmina wezwała Zarząd Województwa do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu przyznała, że złożyła wymagane uzupełnienia wniosków po upływie wyznaczonego terminu, lecz nastąpiło to z przyczyn od Niej niezależnych. Jeden z pracowników odpowiedzialnych za część składanych uzupełnień przebywał na zwolnieniu lekarskim oraz na urlopie wypoczynkowym w okresie od 1 do 10, 15 oraz od 20 do 31 marca 2017 r. Ze względu na jego nieobecność w pracy przedłużyła się procedura uzyskania klauzuli ostateczności na posiadanych egzemplarzach decyzji oraz skompletowania załączników do wniosku. Ponadto Gmina została zobowiązana do uzupełnienia kosztorysów, w szczególności pod względem rozdzielnego wyliczenia kosztów kwalifikowalnych oraz niekwalifikowalnych. Po otrzymaniu wezwań, jeszcze tego samego dnia, zleciła wykonanie tego obowiązku wykonawcy dokumentacji projektowej. Niestety otrzymała wyliczenia z błędem i zwróciła je do poprawy. Podczas aktualizacji kosztorysów zwrócono się ponadto przy pomocy poczty elektronicznej w dniu 15 marca 2017 r. o sprecyzowanie kwalifikowalności przepompowni przydomowej, co również spowodowało wydłużenie dokonania podziału kosztów na kwalifikowalne i niekwalifikowalne. Składając powyższe wyjaśnienia, Gmina wniosła o przywrócenie terminu uzupełnienia wniosków o przyznanie pomocy. Pismami z dnia "[...]" Zarząd Województwa poinformował o negatywnym rozpatrzeniu wezwań do usunięcie naruszenia prawa. Podał, że w związku ze wskazanymi przyczynami niedochowania terminu do uzupełnienia wniosków, pismami z dnia 9 maja 2017 r. wezwano Gminę do uprawdopodobnienia, iż uchybienie terminu nie nastąpiło z Jej winy. W odpowiedziach z dnia 19 maja 2017 r. Wnioskodawczyni podtrzymała stanowisko w sprawie, nie wnosząc nowych uwag oraz informacji. W ocenie Zarządu Województwa, absencja jednego pracownika nie może być powodem nieusunięcia braków oraz niezłożenia w terminie wyjaśnień do wniosków o przyznanie pomocy. Urząd miejski jest jednostką organizacyjną gminy funkcjonującą m.in. w oparciu o regulamin organizacyjny, zaś burmistrz miasta, w przypadku nieobecności jednego pracownika, jeśli zachodzi taka potrzeba, może powierzyć prowadzenie określonych spraw innemu pracownikowi. Tym samym organ nie zgodził się z argumentacją Gminy, że niedochowanie terminu było od Niej niezależne. W konsekwencji podtrzymał swoje stanowisko i odmówił przyznania pomocy na realizację operacji. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina, wnosząc o uchylenie czynności Zarządu Województwa, zarzuciła mu naruszenie art. 35 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562). W uzasadnieniach skarg Gmina podniosła, że sytuacja zaistniała w sprawach była niemożliwa do przewidzenia. Pracownik odpowiedzialny za przygotowanie części składanych uzupełnień był nieobecny w pracy praktycznie przez cały marzec 2017 r. Nieobecność ta nie miała charakteru ciągłego, lecz była przerywana i ponownie kontynuowana. Burmistrz nie był zatem w stanie przewidzieć okresów nieobecności pracownika. Z uwagi na ograniczony skład osobowy pracowników Urzędu oraz konieczność bieżącej realizacji własnych obowiązków służbowych przez pozostałych pracowników, a przede wszystkim z uwag na brak znajomości przedmiotu przez pozostałych pracowników, nie było możliwe powierzenie im wykonania obowiązków nieobecnego pracownika. Skarżąca nie była zatem w stanie dotrzymać wyznaczonego terminu w wyniku zdarzeń losowych, na które nie miała wpływu. Niemniej jednak określone braki uzupełniła zaledwie dzień po upływie wyznaczonego terminie, a wnioski po uzupełnieniu były kompletne i w pełni kwalifikowały się do merytorycznego rozpoznania. W odpowiedziach Zarząd Województwa, wnosząc o oddalenie skarg, wskazał, że termin do uzupełnienia wniosku o przyznanie prawa pomocy ma charakter prekluzyjny, gdyż ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie odsyła do przepisów z zakresu postępowania cywilnego dotyczących uchybienia i przywracania terminu. Z ostrożności procesowej zaś podtrzymał stanowisko, że nie stanowią przesłanki do przywrócenia terminu negatywne konsekwencje sposobu organizacji pracy skarżącej, wobec czego wina za niezłożenie w terminie uzupełnień wniosków spoczywa wyłącznie na skarżącej. Na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", połączył sprawy o sygn. akt I SA/Ol 509/17 i I SA/Ol 510/17 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt I SA/Ol 509/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1647 ze zm.), art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 562 ze zm.), zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego orzekającego w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację operacji, jest zbadanie legalności tego aktu pod względem zgodności z prawem. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Chodzi zatem o ustalenie, czy dokonujący oceny wniosku o przyznanie pomocy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny zasadności odmowy przyznania pomocy w sytuacji uzupełnienia przez stronę braków wniosków, jednakże po terminie wynikającym z wezwań z dnia 13 marca 2017 r.. Strona nie kwestionowała, że złożyła wymagane uzupełnienia wniosków po upływie wyznaczonego terminu, lecz wskazała, że nastąpiło to z przyczyn od niej niezależnych. Związane było to bowiem z nieobecnością w pracy jednego z pracowników odpowiedzialnych za część składanych uzupełnień, jak również nieprawidłowego wykonania obowiązku uzupełnienia kosztorysów przez wykonawcę dokumentacji projektowej. W przedstawionych przez stronę okolicznościach Zarząd Województwa nie zgodził się z argumentacją, że niedochowanie terminu było od strony skarżącej niezależne. Zauważyć należy, że złożone przez Gminę wnioski o przyznanie pomocy na operację powinny być kompletne, tj. spełniać wymogi określone przepisami prawa. W sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość tym wymaganiom, organ ma obowiązek wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 14 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje odmowę przyznania pomocy. Stosownie bowiem do § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno – ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. poz. 1182 ze zm.), po podaniu do publicznej wiadomości listy, o której mowa w § 13 ust. 1, właściwy organ samorządu województwa przeprowadza kontrolę administracyjną wniosków o przyznanie pomocy podmiotów umieszczonych na tej liście w zakresie spełnienia warunków przyznania pomocy, o których mowa w § 4, oraz w zakresie danych w nim zawartych lub dokumentów niezbędnych do przyznania pomocy, których wykaz zawiera formularz, o którym mowa w § 9 ust. 2. Zgodnie zaś z § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia, jeżeli w wyniku przeprowadzenia kontroli administracyjnej, o której mowa w ust. 1, okaże się, że wniosek o przyznanie pomocy zawiera braki, właściwy organ samorządu województwa wzywa, w formie pisemnej, podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy do usunięcia tych braków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Ponadto § 14 ust. 4 ww. rozporządzenia stanowi, że jeżeli podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy nie usunął wszystkich braków, wzywa się go ponownie, w formie pisemnej, do usunięcia pozostałych braków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Jeżeli podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, pomimo wezwania, o którym mowa w ust. 3, nie usunął braków w terminie, pomocy nie przyznaje się, o czym właściwy organ samorządu województwa informuje, w formie pisemnej, podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, podając przyczyny odmowy przyznania pomocy, o czym stanowi § 14 ust. 5 ww. rozporządzenia. Przy czym przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się, jeżeli zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Gmina nie dochowała wyznaczonego jej wezwaniami z dnia 13 marca 2017 r. terminu do usunięcia braków wniosków. Tym samym jako prawidłową należy uznać ocenę Zarządu Województwa, że zaistniała przesłanka odmowy przyznania pomocy. Określony w § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r. 14 – dniowy termin do usunięcia braków wniosku jest terminem ustawowym, który nie podlega skróceniu, ani wydłużeniu przez jakiekolwiek czynności. Przy czym zgodnie z art. 34 ust. 2 zd. 1 ustawy o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich, do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, prowadzonych przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Z unormowania tego wynika zatem, że w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 58 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia uchybionego terminu, w świetle których przywrócenie terminu następuje wraz ze spełnieniem przez wnioskodawcę łącznie trzech warunków, czyli w sytuacji, gdy: wnioskodawca wniósł o przywrócenie terminu w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia; jednocześnie z wniesieniem prośby dopełnił czynności, dla której określony był termin oraz uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Ustalenie, że do uchybienia terminu doszło bez winy strony może być rozważone i ocenione jedynie w razie możliwości skutecznego wniosku o przywrócenie terminu do dokonania uchybionej czynności. W tym jedynie postępowaniu mogłyby podlegać ocenie działania strony w związku z doręczonymi jej wezwaniami z dnia 13 marca 2017 r. W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła o przywrócenie uchybionego terminu do usunięcia braków wniosków. W wezwaniach z dnia 10 kwietnia 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa podniosła, że uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych, formułując jednocześnie wnioski o przywrócenie terminu oraz przedstawiając zwolnienie lekarskie pracownika. Wezwana następnie pismami z dnia 9 maja 2017 r. do uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, podała szczegółowe okoliczności, skutkiem których było usunięcie braków wniosku po upływie wyznaczonego terminu. Niezależnie od uznania, czy w związku z argumentacją wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Zarząd Województwa powinien był wydać odrębne rozstrzygnięcia w kwestii wniosków o przywrócenie terminu, które jak wynika z art. 34 ust. 2 zd. 1 ustawy o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich były w niniejszej sprawie niedopuszczalne, stwierdzić należy, że powołane przez stronę okoliczności nie mogły stanowić podstawy pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania pomocy. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż brak winy warunkujący uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu oznacza, że do niedochowania terminu doszło pomimo dołożenie przez stronę szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu jest skutkiem przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (p. postanowienie NSA z 2 października 2002 r., V SA 793/02, M. Praw. 2002, nr 23, s. 1059). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się na przykład: przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Przywrócenia uchybionego terminu nie uzasadniają niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw, nieznajomość prawa, brak należytej organizacji obsługi biurowo-administracyjnej strony. Przy ustalaniu winy w niezachowaniu terminu należy mieć na uwadze działania pracowników spółki oraz to, że zaniedbania osób, którymi posługuje się spółka, obciążają ją samą (por. postanowienia NSA: z 8 lipca 2008 r., II OZ 712/08; z 9 czerwca 2011 r., I OZ 402/11; z 7 maja 2015 r., II OZ 394/15; z 1 czerwca 2015 r., II FZ 352/15, CBOSA). W klauzuli "należytej staranności", która jest punktem odniesienia dla oceny braku winy, zawarta jest bowiem odpowiedzialność strony za dobór osób, przy pomocy których wykonuje swe czynności, bowiem wybór pracowników jest sprawą wewnętrznej organizacji danego podmiotu i odpowiedzialności za podejmowane w tym zakresie decyzje nie można przenosić na inne osoby lub organ (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II FSK 731/10, CBOSA). Powyższe stanowisko należy odnieść do działań wszystkich podmiotów, którym strona zleca wykonanie czynności, tj. w niniejszej sprawie nie tylko pracownika strony skarżącej, ale również podmiotu, któremu zlecono wykonanie kosztorysów. W ocenie Sądu, powołane przez stronę okoliczności nie uprawdopodobniły braku winy w uchybieniu terminu do usunięcia braków wniosków o przyznanie pomocy. Strona złożyła uzupełnione wnioski po upływie wyznaczonego terminu na usunięcie braków, co skutkowało odmową przyznania pomocy na realizację operacji. Prawidłowo tym samym Zarząd Województwa zastosował § 14 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r., z których wynika, że nieusunięcie braków wniosków w terminie skutkuje odmową przyznania pomocy. Sąd dokonał oceny przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania na gruncie zasad procesowych określonych przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania. Skarżąca miała możliwość wyczerpania całego toku postępowania, a złożone przez nią wezwania do usunięcia naruszenia prawa zostały poddane wnikliwej analizie. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.