II GSK 328/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 798/17 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 798/17, po rozpoznaniu skargi R. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2017 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W czasie kontroli drogowej w dniu [...] listopada 2016 r. ustalono, że autobusem marki Mercedes o nr rej. [...] wraz z przyczepą kierował S. G., który wykonywał przewóz w załodze wraz z K. K. oraz R. J. Organ stwierdził brak rejestrowania za pomocą urządzeń rejestrujących na wykresówce lub karcie wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi oraz skrócenie dziennego czasu odpoczynku przez kierowców K. K. i R. J. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, w związku ze stwierdzonymi w czasie ww. kontroli nieprawidłowościami, nałożył na R. W. – prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" - Firma Przewozowo-Handlowo-Usługowa w K., karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. W podstawie prawnej decyzji powołano m.in. art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 – dalej: u.t.d.), stwierdzając naruszenie: - lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 5000 zł nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi - ponieważ naruszenie stwierdzono dwukrotnie kara pieniężna wyniosła 10.000 zł; - lp. 5.3.1 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 100 zł skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do 1 godziny - z uwagi na dwukrotne stwierdzenie naruszenia kara pieniężna wyniosła 200 zł; - lp. 5.3.2 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 200 zł skrócenie dziennego czasu odpoczynku za każdą następną rozpoczętą godzinę – z uwagi na ośmiokrotne stwierdzenie naruszenia kara pieniężna wyniosła 1800 zł. Łączna kara nałożona na przedsiębiorcę za stwierdzone naruszenia wyniosła 11.800 zł, lecz z uwagi na treść art. 92a ust. 2 u.t.d., podlegała ograniczeniu do kwoty 10.000 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. W. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia okresów aktywności kierowców dokonane przez organ I instancji. W jego ocenie, ustalenia te pozwoliły przyjąć, że w momencie kontroli kierującym był S. G., natomiast kierowcy K. K. oraz R. J., przebywając w autobusie, wyjęli karty kierowców ukrywając swoje faktyczne aktywności, tj. dyspozycyjność. Kierowcy ci skrócili dzienny okres odpoczynku o 4 godziny i 22 minuty, co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej z lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d. GITD odwołał się do definicji "dziennego czasu prowadzenia pojazdu" zawartej w art. 4 lit. k) Rozporządzenia nr 561/2006, zgodnie z którą dzienny czas prowadzenia pojazdu oznacza łączny czas prowadzenia pojazdu od zakończenia jednego dziennego okresu odpoczynku do rozpoczęcia następnego dziennego okresu odpoczynku lub pomiędzy dziennym okresem odpoczynku, a tygodniowym okresem odpoczynku. W związku z powyższym organ uznał, że do dziennego czasu prowadzenia i dziennego okresu pracy należy wliczyć wszystkie aktywności kierowcy pomiędzy dwoma prawidłowymi odpoczynkami (dziennymi bądź dziennym i tygodniowym). Kierowcy będący w pojeździe, którym nadal wykonywano przewóz drogowy, pomimo wyjęcia karty z tachografu, pozostawali więc w pracy. Zdaniem GITD, zarówno kontynuowanie podróży powrotnej w kontrolowanym pojeździe, jak też powrót pojazdem zwolnionym z obowiązku automatycznego rejestrowania czasu pracy, nie jest traktowany jak odpoczynek. Za zasadne organ odwoławczy uznał również nałożenie kary pieniężnej z tytułu naruszenia z lp. 6.2.1. Swoje ustalenia organ oparł na protokole kontroli, protokole przesłuchania w charakterze świadka jednego z kierowców oraz na wydrukach z danych kart kierowców i tachografu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł R. W. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 października 2017 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że niezależnie od zarzutów skargi, w rozpoznawanej sprawie istnieją powody do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, bowiem rażąco narusza ona prawo, tj. art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) – w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania. Decyzja organu II instancji z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], nie zawiera podpisu osoby upoważnionej do jej wydania. WSA wskazał, że obecnie - stosownie do treści art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. - decyzja powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do jej wydania, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. WSA podniósł, że ustawodawca nakładając na organ wymogi formalne dla poprawnego wydania decyzji, a więc także w zakresie jej podpisania, spełnia funkcję gwarancyjną dla strony, która nie może mieć wątpliwości, że decyzja pochodzi od organu administracji publicznej i wydana została przez upoważniony podmiot. Podpis takiej osoby jest zatem niezbędnym elementem decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu I instancji, brak jednego z podstawowych elementów decyzji oznacza, że w sposób rażący narusza ona prawo, tj. art. 107 § 1 k.p.a., co z kolei – stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Brak podpisu powoduje, że nie ma możliwości zweryfikowania uprawnienia do wydania decyzji, wobec czego następują skutki takie, jakby decyzję podpisała osoba nieupoważniona. WSA stwierdził, że decyzji zawierającej tego rodzaju uchybienia nie można uznać za akt wydany przez organ praworządnego państwa. Skutek w postaci stwierdzenia nieważności powinien nastąpić niezależnie od tego, czy przesłany stronie egzemplarz decyzji zawiera podpis czy nie. Nawet bowiem gdyby egzemplarz doręczony stronie zawierał podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji, to nie zmienia to faktu, że w aktach pozostaje egzemplarz niepodpisany. WSA zauważył, że wydawane w postępowaniu administracyjnym decyzje nie są doręczane w odpisach, lecz każdy z egzemplarzy doręczanych stronom postępowania i egzemplarz pozostawiony w aktach administracyjnych sprawy, stanowią oryginały decyzji, które powinny być co do treści i formy identyczne. Powinny one zawierać wszystkie niezbędne elementy, w tym podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Sąd I instancji nie podzielił poglądu, iż niepodpisana decyzja jest decyzją nieistniejącą, a w konsekwencji nie może być przedmiotem skargi. W jego ocenie, uznanie, że mimo doręczenia stronie wadliwego aktu, decyzja w istocie nie została wydana i strona nie może jej zaskarżyć, stałoby w sprzeczności z zasadą państwa prawa, ponieważ faktycznie powodowałoby przerzucenie negatywnych skutków nieprawidłowego działania organu na stronę postępowania. Niekorzystne dla strony byłoby uznanie, że jej skarga podlega odrzuceniu, mimo że to przedstawiciel organu popełnił błąd. W ocenie Sądu, najbardziej pożądane w takiej sytuacji jest stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż orzeczenie takie niweluje skutki niezgodnego z prawem działania organu i skłania go do wydania nowej, prawidłowo podpisanej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż niepodpisanie przez osobę upoważnioną do wydania decyzji znajdującego się w aktach sprawy egzemplarza decyzji, stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji, nawet wówczas, gdy doręczony stronie egzemplarz decyzji zawierał wszystkie wymagane elementy, w tym podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji, podczas gdy żaden przepis prawa nie nakłada na organy obowiązku sporządzenia decyzji w kilku egzemplarzach, z których każdy ma zostać podpisany, a zatem kwestia, że w aktach sprawy znajduje się niepodpisany egzemplarz decyzji będący jedynie projektem, w sytuacji gdy inny egzemplarz decyzji spełniający minimum wymogów formalnych przewidzianych dla decyzji administracyjnych został stronie doręczony i wszedł do obrotu prawnego, nie uzasadnia stwierdzenia, że decyzja organu, która weszła do obrotu prawnego, obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji braku podstaw do uznania, że decyzja doręczona stronie nie została podpisana przez osobę upoważnioną do jej wydania. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta została obarczona kwalifikowaną wadą prawną, albowiem jak wynika z akt sprawy administracyjnej, znajdujący się w nich oryginał decyzji nie zawiera podpisu stanowiącego - zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. - obligatoryjny element decyzji administracyjnej, co w konsekwencji uzasadniało stwierdzenie jej nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego za usprawiedliwiony uznać należy zarzut z pkt 1) petitum skargi kasacyjnej. W tym kontekście należy podkreślić, iż Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela i uznaje za własny, pogląd wyrażony na gruncie analogicznego stanu faktycznego w uzasadnieniu wyroku NSA z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3118/15 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że okoliczność znajdowania się w aktach rozpatrywanej sprawy administracyjnej egzemplarza decyzji niezawierającego podpisu, w żadnym stopniu nie uzasadnia stanowiska, że ostateczna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej, od której strona wywiodła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, posiada wadę przypisaną jej przez Sąd I instancji i to wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniać miało stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwidacznia się to zwłaszcza w kontekście tego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji zakwestionował tę prawnie doniosłą w sprawie okoliczność, a mianowicie, że stronie doręczona została ostateczna decyzja organu zawierająca wszystkie jej obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., w tym podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, co w konsekwencji uzasadnia również i ten wniosek, że Sąd I instancji nie podważył tej okoliczności, że z chwilą doręczenia stronie wymienionej decyzji weszła ona do obrotu prawnego wywołując wobec jej adresata określone nią skutki prawne. Skoro decyzja administracyjna stanowi władczą formę działania organu administracji publicznej w sprawach indywidualnych, a jej konieczne (obligatoryjne) elementy określone zostały w art. 107 § 1 k.p.a., to za uzasadnione uznać należy stanowisko, że uzewnętrznienie woli organu wywołujące skutki prawne określone tą decyzją może nastąpić z chwilą jej doręczenia adresatowi. Prowadzi to do wniosku, że zasadniczo stronie postępowania powinien być więc doręczany egzemplarz decyzji zawierający wymagany podpis, a więc jej oryginał, a nie jej odpis, czy też kopia. Strona postępowania jest bowiem uprawniona do otrzymania oryginału decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 13, Wyd. C.H. Beck 2014, str. 457; por. również np. wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2932/12 ). W ten bowiem właśnie sposób dochodzi do prawidłowego zakomunikowania stronie postępowania woli organu, a więc tak, jak wymaga tego - gdy chodzi o formę - art. 107 § 1 k.p.a., jakkolwiek w orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym doręczenie stronie decyzji w trybie art. 109 § 1 k.p.a. nie oznacza obowiązku doręczenia oryginału decyzji, której oryginał - z natury rzeczy tylko jeden - powinien co do zasady pozostać w aktach sprawy, co oznacza dopuszczalność doręczenia stronie kopii decyzji (por. wyrok NSA z 29 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 1012/11). Pozostawienie więc w aktach sprawy egzemplarza decyzji bez podpisu (odpisu, kopii decyzji, czy też jej projektu) - w sytuacji braku podważenia okoliczności doręczenia stronie postępowania oryginału decyzji - nie może uzasadniać twierdzenia o nieważności wydanej w sprawie decyzji (czy też o jej nieistnieniu). Uwzględniając powyższe, za uzasadniony uznać należy wniosek, że dla prawnego bytu decyzji administracyjnej, a więc stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji publicznej konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji (jej oryginał) zaopatrzony był w wymagany podpis, co nie wyklucza praktyki zaopatrywania przez organ administracji w wymagany podpis większą ilość egzemplarzy decyzji, celem doręczenia ich stronom oraz pozostawienia w aktach sprawy, co w konsekwencji skutkować będzie w tego rodzaju sytuacji istnieniem wielu jednolitych egzemplarzy decyzji. Ograniczając się w rozpatrywanej sprawie do stwierdzenia braku w aktach administracyjnych decyzji organu odwoławczego z wymaganym podpisem i nie podejmując wyjaśnień odnośnie do tego, czy stronie postępowania doręczona została decyzja zawierająca wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a., Sąd I instancji doprowadził do przedwczesnego i tym samym niezasadnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzania kosztów sądowych. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd wziął pod uwagę fakt, że skarżący w pierwszej instancji w żaden sposób nie przyczynił się do powstania kosztów związanych z postępowaniem kasacyjnym, a wynikających w pewnym zakresie z wadliwego zamieszczenia przez organ w aktach sprawy administracyjnej egzemplarza decyzji bez stosownego podpisu.