II OSK 320/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy i Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 427/17 w sprawie ze skargi W. T. na uchwałę Rady Gminy i Miasta w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw [...] w gminie [...] 1. uchyla punkt 1 (pierwszy) zaskarżonego wyroku i w tej części oddala skargę, 2. uchyla punkt 3 (trzeci) zaskarżonego wyroku, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Wyrokiem z 26 października 2017 r., sygn. II SA/Łd 427/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi W. T. na uchwałę Rady Gminy i Miasta w [...] z [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw [...] w gminie [...] 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1R; 2. oddalił skargę w pozostałej części; 3. zasądził od Rady Gminy i Miasta w [...] na rzecz skarżącego W. T. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Uchwałą nr [...] z [...] maja 2014 r. Rada Gminy i Miasta w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: jako: u.s.g.), art. 15 ust. 1 i ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 29 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), a także uchwały nr [...] Rady Gminy i Miasta w [...] z [...] czerwca 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw [...] w gminie [...] ze zmianami zawartymi w uchwałach nr [...] z [...] października 2010 r. i nr [...] z [...] czerwca 2013 r., po stwierdzeniu, że niniejszy plan jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta [...], uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw [...] w gminie [...]. W. T., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, po uprzednim wezwaniu Rady Gminy i Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powołaną uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania z powodu naruszenia art. 28 u.p.z.p. w aspekcie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 12, 13, 14 i art.18 u.p.z.p., a więc naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Dodatkowo skarżący podniósł zarzut braku zgodności § 8 ust. 1 pkt 6 tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...]. pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut dotyczący braku zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium w zakresie § 8 ust. 1 pkt 6, czym ewidentnie naruszono przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśnił, że w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem 1R ustalono "zakaz zabudowy i realizacji innych inwestycji oraz sposobów zagospodarowania innych niż wyszczególnionych w punktach 1-5". Zapis ten oznacza między innymi zakaz lokalizacji elektrowni wiatrowych jako obiektów niewymienionych w punktach 1-5. Tymczasem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...] przyjętym uchwałą nr [...] z [...] maja 2009 r. wskazano tereny (na obszarze 1R), na których możliwa jest lokalizacja elektrowni wiatrowych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy i Miasta [...] wniosła o jej oddalenie, argumentując, że rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] stwierdził w całości nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy i Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw: [...] w gminie [...] z powodu naruszenia trybu oraz zasad sporządzania aktu planistycznego poprzez m.in. niedokonanie stosownych ogłoszeń, co uniemożliwiło "lokalnej społeczności udział w tworzeniu planu miejscowego, poprzez składanie m.in. wniosków do jego projektu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 czerwca 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Łd 183/15 oddalił skargę W. T. na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy i Miasta w [...] z [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do skutecznego twierdzenia, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą. Zdaniem Sądu I instancji znaczenie dla oceny czy skarżącemu przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. ma fakt, że nieruchomość stanowiąca współwłasność skarżącego zarówno w starym planie miejscowym, który utracił moc 31 grudnia 2002 r., jak i w planie objętym zaskarżoną uchwałą, znajduje się na terenach, których dotychczasowe przeznaczenie nie uległo zmianie. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieodniesieniu się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności zarzutu braku zgodności planu miejscowego ze studium w zakresie § 8 ust. 1 pkt 6 planu; 2) art. 101 ust. 1 u.s.g., tj. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe uznanie, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa (błąd subsumcji), tzn. Sąd I instancji niewłaściwie uznał, że interes prawny skarżącego nie został naruszony; ponadto Sąd I instancji mylnie rozumie art. 101 ust. 1 u.s.g.; 3) art. 58 § 1 pkt 1, art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. jako przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w przywołanych wyżej podstawach kasacyjnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrokiem z 12 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 1295/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądził od Gminy i Miasta [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu NSA podkreślił, że w jego przekonaniu usprawiedliwiony jest kluczowy dla sprawy zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędne zastosowanie tego przepisu, które sprowadza się do uznania, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza interesu prawnego skarżącego jako współwłaściciela nieruchomości objętej tym planem. Na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 13 września 2017 r. Rada Gminy i Miasta w [...] została wezwana do przedłożenia w terminie 7 dni wypisu i wyrysu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...] (uchwała Rady Gminy i Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]) dla terenu oznaczonego symbolem 1R w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego planu (uchwała nr [...] Rady Gminy i Miasta w [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw [...]w gminie [...]). W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Gminy i [...] w [...] pismem z dnia 21 września 2017 r. poinformowała, że teren oznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1R, w studium przeznaczony został jako teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej: tereny rolne z przewagą gleb chronionych II-IV klasy bonitacyjnej, pozostałe tereny rolnicze przestrzeni produkcyjnej. Z wyjaśnień organu wynika, że w studium wszystkie kompleksy gleb o wysokiej II, III i IV klasie bonitacyjnej zostały zaliczone do rolniczej przestrzeni produkcyjnej predystynowanej do rozwoju intensywnego rolnictwa. Z racji ochrony tych gleb planowanie nowej zabudowy na tym obszarze ograniczono do niezbędnego zakresu odnoszącego się wyłącznie do zabudowy zagrodowej, jednak z wyłączeniem wielkotowarowej produkcji zwierzęcej. Obszar predystynowany do rozwoju intensywnego rolnictwa przedstawiono na rysunku studium oznaczając go kolorem żółtym na rysunku studium dla gminy i symbolem R1 na rysunku studium dla miasta. W mieście obszary te wyłącza się z zabudowy. Pozostałe obszary występowania gleb słabszych klas bonitacyjnych, na których dopuszczone są zalesienia oznaczono na rysunku studium dla gminy kolorem białym (fragmenty bez barwy). W mieście [...] – takie tereny nie występują. Graficznie oznaczono tereny rolne, na których w studium ustala się możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych. Graficznie też (szrafem) oznaczono te fragmenty obecnych gruntów rolnych, które wymagają zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Również graficznie (innym szrafem) oznaczono na rysunku planu obszary gruntów zmeliorowanych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 26 października 2017 r., sygn. II SA/Łd 427/17 wskazał, że sprawa ze skargi wniesionej przez skarżącego na uchwałę Rada Gminy i Miasta w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw [...] w gminie [...] już raz była przedmiotem oceny zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pierwszy wyrok tutejszego Sądu, oddalający skargę z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego, został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny w drodze wyroku z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1295/16. Sąd I instancji powołał się na treść art. 190 p.p.s.a. i wyjaśnił, że przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania NSA w powołanym wyroku z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1295/16, wyraził pogląd, że zaskarżony plan narusza interes skarżącego, co powoduje, że obowiązkiem Sądu I instancji była merytoryczna ocena zarzutów skargi i ocena, czy stwierdzone naruszenie interesu prawnego skarżącego znajduje oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przy tym, że rzeczą Sądu I instancji będzie ponowne rozpoznanie sprawy, przy uwzględnieniu całokształtu zarzutów podniesionych przez skarżącego. Konieczne będzie dokonanie takiej analizy faktycznej i prawnej, która pozwoli na ocenę, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego stanowiące w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. o jego legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w oznaczonej części – jednocześnie wiąże się z nadużyciem przysługującego gminie władztwa planistycznego, bądź naruszeniem przepisów prawa normujących zasady i tryb sporządzania planu. Uwzględniając powyższą wykładnię i wskazania co do ponownego rozpoznania sprawy, w tym także ocenę NSA dotyczącą kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała nie może się ostać w obrocie prawnym w części dotyczącej obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem 1R, a to ze względu na niespełnienie przesłanki wymaganej przepisem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Według Sądu I instancji, jeżeli zatem w świetle § 8 ust. 1 pkt 6 planu (uchwały Rady Gminy i Miasta w [...] z [...] maja 2014 r. nr [...]) na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1R wprowadza się zakaz zabudowy i realizacji innych inwestycji oraz sposobów zagospodarowania niż wyszczególnione w ust. 1 pkt 1-5 tego paragrafu, pośród których nie ma elektrowni wiatrowych, a możliwość ich lokalizacji na tym obszarze jest przewidziana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta [...] (zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy i Miasta w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r.), to zaskarżona uchwała w tej części została podjęta z naruszeniem ustaleń studium i tym samym istotnym naruszeniem prawa, zobowiązującym Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1R poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. W pozostałej części Sąd I instancji skargę oddalił, nie podzielając zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia zasad sporządzenia planu i istotnego naruszenia trybu jego sporządzania w związku z tym, iż Gmina i Miasto [...] przyjęła, że skarżący nie wniósł uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu obecnie zakwestionowanego planu, w sytuacji gdy uwagi takie zostały zgłoszone do projektu poprzedniego planu, a następnie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. wyeliminowanego z obrotu prawnego. W ocenie Sądu I instancji, zarzut ten, prowadzący do wykazania naruszenia art. 28 u.p.z.p. w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy wymienionymi w skardze (art. 20 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 12, 13, 14 i art. 18 u.p.z.p.), jest o tyle pozbawiony podstaw, że w przypadku skarżonego planu doszło do korekty granic obszaru objętego planem, a to zmieniło jego kształt prawny, ograniczając możliwość wykorzystania czynności planistycznych z poprzedniej procedury planistycznej. Sąd I instancji wyjaśnił, że mimo iż możliwe jest utrzymanie poszczególnych czynności w powtórnej procedurze planistycznej, po wyeliminowaniu planu z obrotu prawnego, to czynić to trzeba z rozwagą w przekonaniu, że rzeczywiście chodzi o tożsame rozwiązanie planistyczne, co w ocenie składu orzekającego nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Według Sądu I instancji, Rada Gminy Miasta [...] sporządzając i uchwalając przedmiotowy plan nie naruszyła innych przepisów prawa materialnego oraz zasad i trybu sporządzania planu. Nadto nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. W skardze kasacyjnej Gmina i Miasto [...] (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. B. P. zaskarżyła wyrok WSA w Łodzi z 26 października 2017 r., sygn. II SA/Łd 427/17 w części dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy i Miasta w [...] nr [...]z [...] maja 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw [...]w gminie [...] w zakresie dotyczącym temu oznaczonego symbolem 1R. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonej części wyroku naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie tj. art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku czego błędnie uznał, że Rada Gminy i Miasta w [...] nie miała prawa stwierdzenia, że plan który ostatecznie uchwaliła nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a w konsekwencji, że nie narusza on ustaleń studium. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonej części wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem ogólnym, określającym kierunki polityki przestrzennej całej gminy w jej granicach administracyjnych. Doprecyzowanie i uszczegółowienie ustaleń studium następuje dopiero w planie miejscowym. Ponadto, podstawowym przeznaczeniem całego terenu (za wyjątkiem niewielkiego fragmentu przewidzianego pod zabudowę usługową) są uprawy rolne. Możliwość dopuszczenia lokalizacji elektrowni wiatrowych w studium nie przesądza o ich faktycznej realizacji, jest tylko możliwością, a nie obowiązkiem. Gmina mogła z tej możliwości skorzystać, ale nie musiała. W ocenie organów gminy, w ramach jej władztwa planistycznego, można utrzymać w planie tylko podstawowe i wyłączne przeznaczenie terenów rolnych rezygnując z dopuszczenia przeznaczenia, które jest tylko możliwością. Przed każdym uchwaleniem planu, Rada Gminy i Miasta w [...] dokonuje autointerpretacji ustaleń studium pod kątem stwierdzenia braku naruszenia w planie ustaleń określonych przez to studium. Przepisy prawne nie precyzują w jakiej formie to stwierdzenie ma nastąpić. W tym przypadku nastąpiło to poprzez stwierdzenie zawarte w podstawie prawnej, że przedłożony do uchwalenia projekt planu nie narusza ustaleń obowiązującego dla gminy i miasta [...] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zamieszczając w skarżonym planie stwierdzenie o braku naruszenia ustaleń studium, organ stanowiący prawo miejscowe skorzystał z wyżej przytoczonych wskazówek. W teoretycznym przypadku zaistnienia zmian w otoczeniu tego obszaru, które mogłyby też wyeliminować stwierdzone wcześniej uwarunkowania środowiskowe obejmujące przeloty ptaków, zawsze można podjąć działania na rzecz zmiany sporządzonego planu miejscowego i lokalizację turbin wiatrowych ustalić. Umożliwia to tylko zakaz zabudowy na terenach rolnych. Dopuszczenie lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach upraw rolnych w planie miejscowym, bez określenia ich konkretnej lokalizacji i parametrów nie jest bowiem możliwe. O dopuszczeniu może właśnie stanowić studium, jednak plan miejscowy musi określić warunki brzegowe i konkretne parametry tego rodzaju inwestycji. W piśmie z 29 listopada 2017 r. W. T. reprezentowany przez r. pr. G. W. przedstawił odpowiedź na skargę kasacyjną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono: 1. o oddalenie skargi kasacyjnej oraz 2. zasądzenie od skarżącego – organu tj. Gminy i Miasta [...] na rzecz W. T. kosztów postępowania w kwocie 480 zł "(wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną), (art. 204 pkt 2 ppsa) – patrz CBOSA: II OSK 1893/12; II OSL 1920/12; II OSK 731/12; II OSK 1433/11; II OSK 797/11". W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że "Skarga kasacyjna Gminy i Miasta [...] – Rady Gminy i Miasta [...]" nie ma oczywiście usprawiedliwionych podstaw, gdyż w okolicznościach przedmiotowej sprawy «stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1R» było jedynym, zgodnym z prawem rozstrzygnięciem (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj. art. 20 ust. 1 upzp poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do normy art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 ww. artykułu, a zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna Gminy zasługuje na uwzględnienie. Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 20 ust. 1 ww. ustawy wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium należy do pojęć niedookreślonych i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium powinien być przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być oceniana w odniesieniu do konkretnych sytuacji. Ustawodawca nałożył na gminę obowiązek sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. W piśmiennictwie wskazano, że "studium (...) jest aktem w którym, winno dojść do określenia polityki przestrzennej gminy". "(...) akt ten powinien zawierać określenie celów, zadań oraz sposobów ich realizacji" (zob. Z. Leoński, M. Szewczyk, Podstawowe instytucje planowania przestrzennego i prawa budowlanego, Poznań 1999, s. 58-59). Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele. Wskazując rodzaje funkcji terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług, ani infrastruktury technicznej (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, 8. wydanie, s. 202-203). Studium jest aktem elastycznym, który winien stwarzać nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwalać na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Jest to akt kierunkowy, wskazujący jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Badanie zgodność planu ze studium nie może sprowadzać się do bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, ponieważ studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę (zob. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. II OSK 1861/15; wyrok NSA z 19 maja 2011 r., sygn. II OSK 466/11; wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 829/16). Sąd I instancji stwierdził, że jeżeli w świetle § 8 ust. 1 pkt 6 planu (uchwały Rady Gminy i Miasta w [...] z [...] maja 2014 r. nr [...]) na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1R wprowadza się zakaz zabudowy i realizacji innych inwestycji oraz sposobów zagospodarowania niż wyszczególnione w ust. 1 pkt 1-5 tego paragrafu, pośród których nie ma elektrowni wiatrowych, a możliwość ich lokalizacji na tym obszarze jest przewidziana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta [...] (zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy i [...] w [...] Nr [...] z [...] maja 2009 r.), to zaskarżona uchwała w tej części została podjęta z naruszeniem ustaleń studium i tym samym istotnym naruszeniem prawa, zobowiązującym Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1R poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Wskazać należy, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...] (uchwała Rady Gminy i Miasta [...] z [...] maja 2009 r. nr [...]) przewiduje na terenach upraw rolnych możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych". Słowo możliwość to "sytuacja umożliwiająca coś, fakt, że coś jest możliwe, staje się możliwe; prawdopodobieństwo, ewentualność". Słowo to oznacza także "szanse, perspektywy, widoki na coś; sposoby pozwalające na urzeczywistnienie czegoś" (zob. M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, tom drugi, Warszawa 1979, s. 220). Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że możliwość dopuszczenia lokalizacji elektrowni wiatrowych w studium nie przesądza o ich faktycznej realizacji. Sąd I instancji nie rozważył, w kontekście przedstawionych w uzasadnieniu wywodów, czy rozwiązania w miejscowym planie stanowią o naruszeniu ustaleń studium. Sąd ten analizując treść miejscowego planu ograniczył się do prostego porównania tych postanowień z ustaleniami zawartymi w studium dla terenu oznaczonego symbolem 1R, co doprowadziło go do rezultatu skutkującego stwierdzeniem niezgodności ustaleń studium z ustaleniami miejscowego planu, przy czym konkluzja ta nastąpiła bez głębszej analizy w tym zakresie. Mając na względzie wyżej zaprezentowaną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi do WSA w Łodzi uchylił punkt 1 (pierwszy) zaskarżonego wyroku i w tej części oddalił skargę oraz uchylił punkt 3 (trzeci) zaskarżonego wyroku. Oddalenie skargi spowodowało, że konieczne było uchylenie także zaskarżonego wyroku w części zasądzającej na rzecz W. T. zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odpadła wszak podstawa tego orzeczenia wskazana w art. 200 p.p.s.a., w myśl którego zwrot kosztów od organu przysługuje wyłącznie w razie uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.