I SA/Ke 490/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi Z. T. Zakładu Przetwórstwa Rolnego Sp. z o.o. w T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz, U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963, z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 maja 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku ZPR T. Spółka z o.o. w T. (spółka, skarżąca) o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji Zakład wyjaśnił, że 21 kwietnia 2017 roku, za pośrednictwem pełnomocnika został złożony wniosek, o umorzenie całości należności z tytułu składek. Wskazał ponadto, że analiza konta płatnika składek spółki wykazała, iż konto obciążone jest zadłużeniem zarówno za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika składek. Zakład przytoczył treść art. 30 u.s.u.s., który stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28, na podstawie którego Zakład umarza należności z tytułu składek. Oznacza to w ocenie organu, że w stosunku do tych należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia i nie można badać przesłanek umorzenia przewidzianych w tym artykule. Przytoczony został także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zgodnie z którym: w uzasadnionych przypadkach możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami tych składek, gdy nie są one całkowicie nieściągalne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności. Oznacza to, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W zwiazku z powyższym w odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, które figurują na koncie płatnika składek, przepis ten nie ma zastosowania. Oznacza to, że Zakład nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika. Dlatego decyzją z 31 maja 2017 r. Zakład odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Pismem z 7 czerwca 2017 r. za pośrednictwem pełnomocnika, został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją z dnia 31 maja 2017 roku, odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w decyzji z 7 lipca 2017 r. stwierdził, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy doszedł do takich samych wniosków jak w poprzednim postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniosła ZPR T. Spółka z o.o., żądając: 1. uchylenia w całości decyzji nr 150000/265692/2017 Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddział w K. z dnia 7.07.2017 r. oraz poprzedzającej jej decyzji nr 150000/0188497/2017 Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddział w K. z dnia 31 maja 2017 r. w całości z uwagi na nierozpoznanie istoty sprawy, rażące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, w tym pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r. , sygn. akt SK 40/12 ( opbl. OTK-A 2013 nr 7 poz. 97); 2. uwzględnienie żądania ZPR T. dotyczącego umorzenia w całości pozostałych elementów składających się na ustawowo zdefiniowane pojęcie "należności z tytułu składek", w tym w szczególności odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowych opłat; 3. uwzględnienie podniesionego przez ZPR T. zarzutu wygaśnięcia zobowiązania (wszelkich zobowiązań) wskutek przedawnienia roszczeń zabezpieczonych hipotecznie, w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12 ( opbl. OTK-A 2013 nr 7 poz. 97). Skarżący zarzuca, że organ rozpatrując przedmiotową sprawę nie odniósł się do sformułowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu przedawnienia należności z tytułu składek, w tym również składek za osoby zgłaszane dó ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, gdzie skarżący (wnioskodawca) zawarł żądanie stwierdzenia wygaśnięcia zobowiązania wskutek przedawnienia. Tymczasem dopiero rozpoznanie tego zarzutu determinuje rozpoznanie wniosku o umorzenie wszystkich zobowiązań. Skarżąca stoi także na stanowisku, że nie ma przeszkód prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie umorzenia odsetek od nieuregulowanych składek na ubezpieczenia w części finansowanej przez pracowników na podstawie art. 30 u.s.u.s. Powołał wyroki: NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., II GSK 679/08, LEX nr 484061, WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2011 r. III SA/Po 46/11, LEX nr 959666, WSA w Gliwicach z dnia 11 maja 2010 r., III SAGI 175/10, LEX nr 674784). Skarżąca podkreśliła, że we wniosku z 26.08.2016 r. domaga się również umorzenia odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowych opłat. Skarżąca nie zgadza się ponadto ze stanowiskiem ZUS zawartym w piśmie z 7.04. 2017 r. że z art. 24 ust 5 u.s.u.s. termin przedawnienia należności z tytułu składek wynosił 10 lat licząc od dnia, w którym składki stały się wymagalne. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Pełnomocnik ZPR T. przedstawił kontrargumentację i podając podstawę prawną zawarł swoje stanowisko w piśmie z dnia 7.04.2017 r. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej wskazuje na najnowsze orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sygn. I SA/Bd 236/17 z dnia 15 maja 2017 r. Zdaniem skarżącej nierozpoznanie istoty sprawy, jak również zastosowanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych normy prawnej wynikającej z art. 24 ust 4 i 5 u.s.u.s., sprzecznej ze wzorcem wynikającym z art. 8 ust 2 Konstytucji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. W tych okolicznościach wniosek skarżącej o uchylenie w całości decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z 7.07.2017 r. i z 31 maja 2017 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek, jest konieczny i uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymując dotychczasową argumentację wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2014.1647) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a., bowiem dotknięta jest kwalifikowaną wadą formalną. W wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyła osoba, która brała udział w załatwieniu sprawy zakończonej wydaniem decyzji, co do której skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie art. 24, 25 i 27. Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12, w której stwierdzono, że artykuł 24 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011r., Nr 6. poz. 18 ze zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawowym sposobem zapewnienia bezstronności w ramach różnych procedur jest instytucja wyłączenia od orzekania. Tak więc instrumentem zapewniającym bezstronność członków składu orzekającego jest możliwość wyłączenia od orzekania w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem środka odwoławczego osoby, która brała udział w orzekaniu w pierwszej instancji, czyli była "współautorem" rozstrzygnięcia badanego ponownie. Przywołał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyrok SK 19/02) w którym Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "za stronniczy może być uznany sąd, w którego składzie zasiada sędzia, który uczestniczył we wcześniejszej fazie postępowania i z tej racji mógł nabrać wewnętrzne przekonanie co do oceny dowodów i okoliczności faktycznych" oraz pogląd wyrażony przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wyjaśniał, że bezstronność sądu może być zagrożona, jeżeli ta sama osoba uczestniczy w orzekaniu na różnych etapach postępowania w tej samej sprawie (wyrok z 1 października 1982 r. w sprawie Piersack przeciwko Belgii; wyrok z 26 października 1986 r. w sprawie De Cubber przeciwko Belgii; postanowienie z dnia 9 grudnia 1986 r. w sprawie Schmid przeciwko Austrii). NSA podkreślił, że wyłączenie sędziego służyć ma m.in. realizacji zewnętrznych znamion niezawisłości. Wskazał na stanowisko Trybunału wyrażone w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. - sygn. akt SK 19/02, że "nakaz zachowywania zewnętrznych znamion niezawisłości dowodzi, że ważne jest nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie sędziego odpowiadało takim standardom. NSA stwierdził (...) patrząc przez pryzmat sprawiedliwości proceduralnej stanowiącej element demokratycznego państwa prawnego, przedstawione tezy są (co nie wywołuje, ani w orzecznictwie, ani w doktrynie żadnych wątpliwości) aktualne również w odniesieniu do postępowania przed organami administracji publicznej. Przy współczesnej organizacji pracy aparatu administracyjnego istnieje realna możliwość zapewnienia, by przy ponownym rozpatrywaniu spraw administracyjnych przez ten sam organ, nie brali udziału pracownicy, którzy mieli jakikolwiek związek z poprzednim rozstrzygnięciem. Można nawet powiedzieć, że na organach administracyjnych o jednoszczeblowej strukturze ciąży szczególny obowiązek w tym zakresie, bowiem poza zapewnieniem omawianego standardu sprawiedliwości proceduralnej, muszą wprowadzić jeszcze takie transparentne rozwiązania, by uniknąć zarzutu "pozornej bezstronności". Zagadnienie to było także przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. GPS 2/12. Jakkolwiek uchwała ta została wydana na tle przepisów Ordynacji podatkowej to tezy w niej zawarte zachowują aktualność, co do zasad wyłączenia pracownika w K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 Ordynacji podatkowej. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie NSA każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 Ordynacji podatkowej. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja z 7 lipca 2017 r. o podanym wyżej numerze została podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS w K. mgr P. K., p.o. Naczelnika Wydziału Realizacji i Dochodów mgr A. O. i starszego Referenta mgr M. P.-B.. Natomiast poprzedzająca ją decyzja z 31 maja 2017 r. podpisana została przez zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w K. mgr D. S., p.o. Naczelnika Wydziału Realizacji i Dochodów mgr A. O., kierownika Referatu Ulg i Umorzeń J. L. oraz starszego Inspektora mgr A. Ś.(nazwisko nieczytelne). Z powyższego wynika, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyła osoba, która brała udział w załatwieniu sprawy zakończonej wydaniem decyzji o ponowne rozpatrzenie, w której wystąpiła skarżąca. Innymi słowy, ta sama osoba uczestniczyła w rozpatrzeniu wniosku o umorzenie w całości należności z tytułu składek, jak też brała udział w rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczył p.o. Naczelnika Wydziału Realizacji i Dochodów mgr A.O. co w świetle przytoczonych wyżej rozważań zawartych w powołanych uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno było skutkować wyłączeniem tych osób od udziału w postępowaniu w sytuacji określonej w art. 127 § 3 tego K.p.a. Wyłączenie to obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanej decyzji. Okoliczność, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzję wydały (podpisały) jeszcze inne osoby nie może być uznana za wystarczającą do odstąpienia od zastosowania art. 24 §1 pkt 5 K.p.a. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd dotychczas wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że bez znaczenia jest powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 §1 pkt 5 K.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika. Z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji przy uczestnictwie w postępowaniu p.o. Naczelnika Wydziału Realizacji i Dochodów mgr A. O., który nie został następnie wyłączony od udziału przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, uznać należy, że doszło do naruszenia przepisów postępowania podatkowego, tj. art. 24 §1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. dającego podstawę do wznowienia postępowania. Pogląd ten jest akceptowany w orzecznictwie NSA (tak wyrok z 20 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1952/13, z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I FSK 1865/13 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotknięte jest zatem kwalifikowaną wadą formalną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.