II SA/Op 486/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze sprzeciwu T. Z. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 9 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej T. Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej przez T. Z., jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 9 września 2017 r., nr [...], którą organ uchylił decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 4 maja 2017 r., nr [...], o ustaleniu wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy [...] nieruchomość, tj. działkę nr a w [...] (obecnie KW [...]), stanowiącą dotychczas współwłasność T. Z. w udziale wynoszącym ½ części, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr [...], Starosta Strzelecki, zezwalając na realizację inwestycji drogowej pn. Budowa drogi gminnej w miejscowości [...], stwierdził nabycie z mocy prawa, na rzecz Gminy [...], nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o pow. [...], mapa [...], obręb [...], stanowiącej dotychczas współwłasność T. Z. w udziale wynoszącym ½ części oraz I. Z. w udziale wynoszącym ½ części. Po uzyskaniu od rzeczoznawcy majątkowego K. W. operatu szacunkowego wyceny ww. nieruchomości, w którym jej wartość rynkowa ustalona została na kwotę 118.440 zł, Starosta Strzelecki decyzją z dnia 5 sierpnia 2014 r. orzekł o ustaleniu na rzecz T. Z. odszkodowania w wysokości 59.220 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Opolskiego, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględnił skargę Gminy [...] i wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. o sygn. akt II SA/Op 101/15 uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Sąd podkreślił, że obowiązkiem organów było dokonanie oceny wartości dowodowej sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego spornej nieruchomości, w tym pod kątem spełnienia wymogów formalnych, dokonanych ustaleń oraz spójności i logiczności wyciągniętych z nich wniosków. Zwrócił uwagę na obowiązek organu odwoławczego w zakresie ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, przy zachowaniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Dalej, Sąd za konieczne uznał wyjaśnienie wszystkich spornych w sprawie kwestii, w szczególności - zdaniem Sądu - należało podać, co organ rozumie przez nieruchomości porównywalne oraz jakie transakcje, z jakiego okresu nie zostały uwzględnione przy stosowaniu metody porównawczej przez biegłego. Sąd stwierdził, że w operacie brak jest pełnych danych dotyczących charakterystyki wszystkich działek, które zostały przyjęte do porównania, a także ich cech rynkowych. Ponadto nie wyjaśniono, jakimi kryteriami kierował się biegły uznając, że przyjęte do porównania nieruchomości, na podstawie których doszło do wyliczenia średniej ceny za 1 m² powierzchni, są nieruchomościami podobnymi. Nie zweryfikowano również stanowiska biegłego o wystąpieniu podstaw do zastosowania odstępstw od zasady oszacowania wartości nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi i przyjęciu jako miarodajnych transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Formułując zalecenia do ponownego rozpoznania, Sąd wskazał m.in. na potrzebę uzupełnienia operatu szacunkowego o charakterystykę i cechy rynkowe nieruchomości wybranych do porównania oraz dołączenie istotnych dokumentów, wykorzystanych przy jego sporządzeniu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta Strzelecki decyzją z dnia 3 marca 2016 r. ustalił na rzecz T. Z. odszkodowanie za udział w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, nabytej z mocy prawa przez Gminę [...], w wysokości 35.888,50 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania Burmistrza [...] oraz T. Z. od powyższej decyzji, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 27 października 2016 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolejną decyzją - z dnia 4 maja 2017 r. - Starosta Strzelecki ustalił na rzecz T. Z. odszkodowanie w kwocie 28.579 zł za ½ część prawa własności nieruchomości gruntowej, niezabudowanej, położonej w [...], oznaczonej numerem działki a, przejętej przez Gminę [...] pod budowę drogi publicznej, wpisanej obecnie w księdze wieczystej nr [...]. Na poczet odszkodowania zaliczono wypłacone w 2015 r. odszkodowanie w wysokości 59.220 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 12 ust. 4 i 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), a także art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147). W uzasadnieniu Starosta odnotował, że w dniu 6 kwietnia 2017 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – M. T. nowy operat szacunkowy nieruchomości. Stosownie do zapisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., operat ten poddano ocenie pod względem formalnym, tzn. przydatności jako dowodu w niniejszej sprawie, wpływającego bezpośrednio na treść decyzji. Przeprowadzono kontrolę operatu pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, jak również ocenę, czy jest on sporządzony w sposób logiczny i zupełny. Na tej podstawie organ stwierdził, że operat nie zawiera błędów rachunkowych, został sporządzony zgodnie z prawem, a zastosowana metoda wyceny jest prawidłowa i zgodna z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W związku z tym operat został dopuszczony jako dowód w sprawie i posłużył do ustalenia wysokości odszkodowania. Od powyższej decyzji T. Z. wniosła odwołanie, domagając się jej zmiany i ustalenia odszkodowania w kwocie 59.220 zł, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Staroście do ponownego rozpoznania. Dodatkowo zażądała przeprowadzenia dowodu z oceny prawidłowości sporządzonych operatów szacunkowych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, z uwagi na istnienie w materiale dowodowym rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, a to: - art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim organ pierwszej instancji przyjął za podstawę wydanej decyzji operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i ustalił odszkodowanie w zaniżonej wysokości, - art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji bezkrytyczne przyjęcie ustaleń operatu szacunkowego, bez zbadania, czy operat jest zupełny, logiczny i wiarygodny, - art. 80 K.p.a. poprzez brak wnikliwej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. T., a w szczególności kwestii rozszerzenia badania rynku na powiat strzelecki i[...], zamiast dokonania analizy w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, oraz wobec braku zastosowania korekt cen nieruchomości z uwagi na trend czasowy, - art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez brak szczegółowego opisu procesu dochodzenia do konkluzji w sprawie i oparcia decyzji na nowym operacie szacunkowym, - art. 107 § 2 i 3 K.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji, co polegało na niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu decyzji, z którego nie wynika, dlaczego taki sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach, - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewykonanie przez organ pierwszej instancji wiążących zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wskazanych w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II SA/OP 101/15, z uwagi na nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, a w szczególności co do konieczności dokonania wnikliwej oceny operatu, który miał zostać uzupełniony o charakterystykę i cechy rynkowe nieruchomości, popartą opisanym w uzasadnieniu procesem dochodzenia do konkluzji, 2) przepisów prawa materialnego, a to: - art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkiem czego organ pierwszej instancji przyjął - bez analizy operatu i wniosków z niego wynikających - znacznie zaniżoną wartość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, - art. 128, art. 130 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o wadliwie sporządzony nowy operat szacunkowy, w konsekwencji doprowadzając do zastosowania nieprawidłowej metody oszacowania, - art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak dopuszczenia badania nowego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, mimo iż w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej powstały rozbieżne operaty szacunkowe określające wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, - art. 21 Konstytucji RP poprzez niedopełnienie wymogu słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a w konsekwencji naruszenie przez organ pierwszej instancji proporcji pomiędzy stosowanym środkiem a celem inwestycji, - § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji w oparciu o wadliwy operat szacunkowy i błędne ustalenie zaniżonej wysokości odszkodowania, gdyż w operacie szacunkowym błędnie rozszerzono badanie rynku, wykraczając poza rynek lokalny, dla określenia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, zamiast dokonać wyliczenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, - art. 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że do operatu szacunkowego nie zostały dołączone istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu, a w konsekwencji niewezwanie rzeczoznawcy majątkowego do uzupełnienia nowego operatu szacunkowego. Wojewoda Opolski decyzją z dnia 9 września 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej K.p.a.), kolejny raz uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował stan faktyczny sprawy i wskazał na mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.). Odnotował też fakt dokonania z dniem 1 czerwca 2017 r. nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego K.p.a. i wyjaśnił, że na mocy przepisów przejściowych do przedmiotowej sprawy należy stosować przepisy dotychczasowe. Podał też, że podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 6 kwietnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. T. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509) do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie natomiast do ust. 4 i 5 tego artykułu, do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia. Dalej, organ odwoławczy przytoczył obszerne fragmenty wyroku tut. Sądu z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Op 101/15, akcentując związanie organów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu Sądu. Zdaniem Wojewody, pojawienie się w sprawie nowego operatu szacunkowego nie zwalniało organu prowadzącego postępowanie z obowiązku zastosowania się do oceny prawnej i wskazań zawartych w ww. wyroku. Dlatego organ pierwszej instancji obowiązany był w szczególności wnikliwie ocenić operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania i przedstawić w uzasadnieniu decyzji proces dochodzenia do konkluzji zawartej w rozstrzygnięciu. Jednocześnie na organie tym spoczywał obowiązek dokonania oceny operatu w kontekście zarzutów strony. Tymczasem z treści decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że Starosta Strzelecki podjął jedynie próbę wykonania wiążących zaleceń Sądu, bo nie poddał operatu szacunkowego wnikliwej ocenie i nie przedstawił żadnej własnej analizy w tym zakresie. Przede wszystkim nie odniósł się do treści operatu i nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że operat ten jest zgodny z obowiązującymi przepisami, przy czym nie wskazał tych przepisów i dodatkowo nie wyjaśnił, czy operat szacunkowy nie zawiera uchybień zarzucanych już wcześniej przez strony. W przekonaniu Wojewody, powyższe świadczy o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Opolski, odnosząc się do zarzutów odwołania, przytoczył ustalenia operatu rzeczoznawcy majątkowego – M. T. i poddał je szczegółowej analizie pod kątem wymogów wynikających m.in. z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) oraz art. 134 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, prawidłowo zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i prawidłowo również rozszerzył obszar badanego rynku w sytuacji, gdy w miejscowości [...] za okres od 2013 r. do marca 2017 r. odnotowano tylko jedną transakcję wykupu gruntu pod drogę. Wyceniana nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod drogę, to do porównań słusznie przyjęto transakcje podobnymi nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. Zdaniem organu, operat nie zawiera nieprawidłowości, posiada wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynnika korygującego. Ponadto organ nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska rzeczoznawcy, wedle którego w okolicznościach sprawy wielkość nieruchomości nie miała wpływu na jej wartość. Odnosząc się natomiast do znajdujących się w aktach sprawy operatów szacunkowych z dnia 28 czerwca 2014 r. i 28 października 2015 r., sporządzonych przez innego rzeczoznawcę majątkowego, odnotował, że utraciły one swą aktualność, a rzeczoznawca majątkowy nie potwierdził ich aktualności. Tak więc dowody te nie mogły być wykorzystane w przedmiotowym postępowaniu i nie podlegały ocenie. Wojewoda wskazał również na brak obowiązku występowania przez organ o przeprowadzenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a ponadto nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia norm konstytucyjnych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, za konieczne Wojewoda uznał zastosowanie się przez Starostę w pełni do oceny prawnej zaprezentowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, dokonanie wnikliwej oceny operatu szacunkowego, także w kontekście zarzutów strony, oraz przedstawienie w uzasadnieniu decyzji procesu dochodzenia do konkluzji zawartej w rozstrzygnięciu. Wojewoda akcentował, że organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności to, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Organ powinien nadto wszechstronnie wyjaśnić podstawę prawną i faktyczną decyzji, celem wytłumaczenia, dlaczego rozstrzygając sprawę zastosował określony przepis, względnie dlaczego przyjął daną wykładnię. W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji T. Z., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów prawa, a to "art. 137 § 2" K.p.a. poprzez wydanie przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej, a jednocześnie orzeczenie przez ten organ merytorycznie co do istoty sprawy w zakresie zarzutów podniesionych przez odwołującą, co doprowadziło do naruszenia zasady samodzielności orzekania przez każdy z organów administracji publicznej. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie Opolskiemu do ponownego rozpoznania, oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi T. Z. podniosła, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż decyzja Starosty Strzeleckiego z dnia 4 maja 2017 r. wydana została z naruszeniem m.in. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jednak błędnie przeszedł do analizy zaskarżonej decyzji i zarzutów zawartych w odwołaniu, odnosząc się jednocześnie merytorycznie do każdego z zarzutów podniesionych przez skarżącą. Argumentowała, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wskazał, jakie okoliczności Starosta powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a jednocześnie - w merytorycznej części uzasadnienia swojej decyzji - "wyłożył", jak winna wyglądać ocena operatu szacunkowego oraz odniósł się do pozostałych zarzutów skarżącej, mimo że organ pierwszej instancji nie orzekł merytorycznie w tych kwestiach. Powyższe narusza zasadę samodzielności orzekania przez każdy z organów administracji publicznej, a w konsekwencji w pełni uzasadnia wymierzenie organowi drugiej instancji grzywny. Skarżąca wywodziła, że podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (postępowania dowodowego), jeżeli nie było podstaw do zastosowania uproszczonego postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 2 K.p.a.), nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Natomiast przeprowadzenie przez organ odwoławczy - na podstawie art. 136 K.p.a. - dodatkowego postępowania dowodowego lub zlecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji, może mieć jedynie charakter uzupełniający, lecz taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Podkreśliła skarżąca, że dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego w tym samym przedmiocie oraz możliwość ewentualnego zaskarżenia rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony. W związku z tym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Niezbędnym jest, aby rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni były poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie. Wydanie decyzji z pogwałceniem tej zasady godzi w podstawowe prawa strony postępowania i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Z tej przyczyny decyzja kasacyjna nie może przesądzić o istocie sprawy nawet w jej części, a jedynie winna wskazywać, jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu obywatela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć o takim stanowisku Sądu nie zadecydowały wszystkie podniesione w niej zarzuty i argumenty. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. Przed przystąpieniem do rozważań, które doprowadziły Sąd do wniosku o konieczności uwzględnienia skargi, w pierwszej kolejności odnotować należy, że od dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która wprowadziła do przepisów P.p.s.a. - w art. 64a-64e - instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika a contrario, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej, a z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stosuje się przepisy nowe. W związku z tym wskazać trzeba, że - co do zasady - do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, powinien on czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 1 i 2 P.p.s.a.). Omawiany sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 P.p.s.a.). Wniesiony w kontrolowanej sprawie sprzeciw od decyzji Wojewody Opolskiego spełnił powyższe wymogi. Z kolei zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. został określony w art. 64e P.p.s.a., wedle którego sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw jest zatem kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, a kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma jedynie charakter formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania, określonych w art. 138 § 2 K.p.a. (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie, sąd nie ma natomiast podstaw prawnych do rozstrzygania o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw. Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Oceniając przyczyny wydania przez Wojewodę Opolskiego decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Z uwagi na to, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie wskazanej wyżej nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r., zastosowanie miały przepisy dotychczasowe, zgodnie z wyrażoną w art. 16 noweli zasadą, iż do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Po myśli stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 K.p.a. (przepis ten nie został zmieniony), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w komentowanym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 K.p.a. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przypomnienia wymaga, że w kontrolowanej sprawie - uchylając decyzję organu pierwszej instancji i uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez Starostę Strzeleckiego - organ odwoławczy powołał się na naruszenie przez ten organ art. 153 P.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także wskazał na konieczność zastosowania się w pełni przez Starostę do oceny prawnej zaprezentowanej w wyroku tut. Sądu, dokonania wnikliwej oceny operatu szacunkowego, w tym także w kontekście zarzutów strony, oraz przedstawienia i wszechstronnego omówienia w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, stanowisko i argumentacja Wojewody nie stanowiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji przedstawiono trafną wykładnię art. 153 P.p.s.a., wprowadzającego zasadę związania orzeczeniem sądu, oddziałującą na przyszłe postępowanie administracyjne, jak i sądowoadministracyjne, jednak organ drugiej instancji pominął, że zdecydowana część zawartych w wyroku z dnia 28 maja 2015 r. wywodów, zarzutów i wytycznych Sądu co do dalszego postępowania odnosiła się do operatu szacunkowego autorstwa K. W. Tymczasem w obecnie wydanych decyzjach przedmiot ustaleń i ocen organów obu instancji stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. T., który zasadniczo różni się od poprzedniego, choćby w kwestii charakterystyki i cech rynkowych nieruchomości wybranych do porównania czy metody korygowania ceny średniej, obszaru badanego rynku, wysokości odszkodowania. Pojawienie się w sprawie nowego operatu szacunkowego istotnie zatem zmieniło stan faktyczny sprawy i w znacznym zakresie zdezaktualizowało poczynioną wcześniej przez Sąd ocenę prawną i wskazania. Bez wątpienia nadal aktualne pozostają wywody Sądu dotyczące spoczywającego na organie prowadzącym postępowanie obowiązku dokonania wnikliwej oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania i przedstawienia w decyzji procesu dochodzenia do konkluzji zawartej w rozstrzygnięciu. Przyznać należy rację Wojewodzie, że w tym zakresie decyzja pierwszoinstancyjna jest dość ogólnikowa i wymagała uzupełnienia, lecz nie można przyjąć, jak uczyniła to skarżąca oraz organ odwoławczy, że Starosta Strzelecki w ogóle nie analizował prawidłowości operatu szacunkowego. Przeczy temu sama treść decyzji, gdzie organ wyraźnie stwierdził, że badał operat pod różnym kątem i uznał, iż nie zawiera on błędów rachunkowych, został sporządzony w sposób logiczny i zupełny, a zastosowana w nim metoda wyceny jest prawidłowa i zgodna z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. O przeprowadzeniu analizy i sprawdzenia operatu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym świadczy dodatkowo znajdujący się w aktach administracyjnych protokół z dnia 10 kwietnia 2017 r., gdzie analizowano przyjęte jako bazę porównawczą transakcje wykupu gruntów przeznaczonych pod urządzenie dróg publicznych i gdzie stwierdzono, że przyjęta przez rzeczoznawcę cena 1 m² gruntu nie odbiega od wartości gruntów o przeznaczeniu drogowym z terenu Powiatu Strzeleckiego. Powyższe oznacza, że Starosta w całości zaakceptował jako zgodny z prawem operat M. T. i nie przyjął bezrefleksyjnie za wiarygodne stanowisko tego rzeczoznawcy majątkowego. W decyzji z dnia 4 maja 2017 r. Starosta zajął zatem stanowisko co do prawidłowości operatu, zaś rzeczą organu odwoławczego było dokonanie jego weryfikacji. W przekonaniu Sądu, skutkiem niewykonania przez organ pierwszej instancji w pełni zaleceń zawartych w wyroku był więc w okolicznościach sprawy obowiązek Wojewody Opolskiego merytorycznego rozpoznania sprawy i usunięcia - w ramach przysługujących mu kompetencji - wszelkich niedostatków i błędów uzasadnienia prawnego oraz faktycznego decyzji objętej odwołaniem, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie można bowiem zapominać, że organ drugiej instancji jest organem merytorycznym, a nie wyłącznie kontrolnym, zaś zastrzeżenia sprowadzające się w istocie tylko do braku przedstawienia w uzasadnieniu decyzji wystarczającej argumentacji prawnej i faktycznej, nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Innymi słowy, skoro organ odwoławczy, wskazując na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 153 P.p.s.a., nie wykazał konieczności przeprowadzenia przez Starostę dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, to nie wykazał również, że wystąpiła przesłanka do wydania decyzji kasacyjnej. Co więcej, pomimo nakazania organowi pierwszej instancji dokonania analizy operatu szacunkowego, Wojewoda - w części uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnoszącej się do zarzutów odwołania - jednoznacznie wypowiedział się już w kwestii prawidłowości tego operatu, uznając m.in., że słusznie zastosowano w nim podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i zasadnie rozszerzono obszar badanego rynku. Nadto wyraźnie stwierdził, że operat nie zawiera nieprawidłowości, spełnia wszystkie wymogi formalne, posiada wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, a także opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynnika korygującego. Zatem, zdaniem Wojewody, nie wystąpiła konieczność podejmowania w sprawie czynności wyjaśniających, i to w takim rozmiarze, który przekroczyłby możliwości wynikające z art. 136 K.p.a. Natomiast, jak już wyjaśniono wcześniej, powołane przez Wojewodę niejasności i braki uzasadnienia decyzji z dnia 4 maja 2017 r., które niewątpliwie wystąpiły, nie były jednak tego rodzaju, że nie nadawały się do usunięcia w postępowaniu odwoławczym z uwagi na obowiązującą w procedurze administracyjnej dwuinstancyjność postępowania. Dlatego działania organu drugiej instancji w kierunku dokładnego wyjaśnienia rozstrzygnięcia - zarówno w sferze prawnej, jak i faktycznej - nie mogą być postrzegane jako naruszenie określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. W tym miejscu celowe jest przypomnienie, że w wyroku, jaki zapadł w sprawie o sygn. akt II SA/Op 101/15 Sąd zarzucił, że w decyzji z dnia 5 sierpnia 2014 r. organ pierwszej instancji uchylił się od zbadania dowodu z opinii biegłego i przyjął bezkrytycznie, bez żadnej analizy, ustalenia i wnioski z niej wynikające. Nie jest to sytuacja tożsama z tą, z jaką mamy do czynienia w obecnie kontrolowanej sprawie, o czym była mowa już wcześniej. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi więc o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11). Zasadą powinno zatem być ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. W celu właściwej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przepis art. 7 K.p.a. nakłada nie tylko na organ pierwszej instancji, ale także na organ odwoławczy, obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. Jeśli w realiach sprawy organ pierwszej instancji nie sprostał powyższym wymogom, bo - jak już kilkakrotnie podniesiono - decyzja z dnia 4 maja 2017 r. jest zbyt lakoniczna i nie zawiera prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, a jednocześnie nie wystąpiła sytuacja, w której stwierdzone braki i niejasności mają na tyle rozległy charakter, że nie można ich usunąć w postępowaniu odwoławczym, to Wojewoda Opolski mógł uzupełnić stanowisko Starosty w wymaganym zakresie. W istocie tak się też stało, ponieważ w zaskarżonej decyzji organ powołał i omówił mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego, a następnie dokonał szczegółowej analizy operatu szacunkowego i zajął stanowisko we wszystkich spornych kwestiach. W tych okolicznościach wydanie decyzji kasacyjnej jest co najmniej niezrozumiałe. Na powyższe zwróciła uwagę skarżąca, która trafnie wywodziła, że wydając decyzję kasacyjną, organ drugiej instancji nie był uprawniony do zawarcia w uzasadnieniu wniosków charakterystycznych dla orzeczenia co do istoty sprawy. Prawidłowo też wskazała, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 1089/16), że decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, a orzekając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Z powyższych względów Sąd uznał, że Wojewoda wydając rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym naruszył art. 138 § 2 K.p.a. (w sprzeciwie najprawdopodobniej omyłkowo wskazano na art. 137 § 2 K.p.a.). Naruszenie to skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego i prawidłowości stanowiska w zakresie oceny operatu szacunkowego, stosownie do przywołanego już wcześniej art. 64e P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 K.p.a., a następnie - w zależności od dokonanej oceny - do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, o jakich mowa w art. 138 § 1 K.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien przy tym uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.). Ponadto w kontrolowanej sprawie wyjaśnić jeszcze trzeba, że Sąd nie uwzględnił zawartego w sprzeciwie wniosku dotyczącego wymierzenia Wojewodzie Opolskiemu grzywny, na podstawie art. 151a § 1 zd. drugie P.p.s.a. Wprawdzie skarżąca słusznie zarzuciła, że błędem było przesądzenie o istocie sprawy w decyzji kasacyjnej, jednak - w ocenie Sądu - charakter i skutki tego naruszenia nie uzasadniały wymierzenia grzywny, zwłaszcza gdy zważyć, że organ pierwszej instancji nie był związany przedstawioną w zaskarżonej decyzji oceną merytoryczną operatu szacunkowego. Poza tym Sąd miał na uwadze, że wymierzenie ww. grzywny ma charakter fakultatywny, zatem w realiach niniejszej sprawy, w tym w szczególności dostrzegając nietrafną interpretację przepisu art. 153 P.p.s.a. przy zmianie najistotniejszego dowodu w sprawie, omawiany wniosek nie mógł odnieść skutku.