III SAB/Wr 12/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Magdalena Jankowska-Szostak, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi A S.A. w S.-Z. na bezczynność Rady Powiatu W. w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. zobowiązuje Radę Powiatu W. do wydania uchwały w zakresie możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym A. M. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt przez Sąd; II. stwierdza, że Rada Powiatu W. dopuściła się bezczynności w sprawie z wniosku A S.A. w S.-Z. z dnia [...] r.; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; V. zasądza od Powiatu W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Pismem z [...] r., A S.A. z/s w S. Z. (dalej: spółka, strona, skarżąca) wystąpiło do Rady Powiatu W. (dalej: Rada Powiatu, Rada) z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. M. Jako podstawę prawną wniosku podało art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm. - dalej: u.s.p.). W odpowiedzi - pismem z [...] r. - Rada Powiatu skierowała do spółki pismo informujące, że - po rozpatrzeniu sprawy - Rada nie przychyliła się do wyrażonej we wniosku prośby i nie podjęła uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. M. Uzasadniała, że sprawa została bardzo wnikliwie przeanalizowana [...] r. na posiedzeniu wspólnym Komisji: Budżetu i Rozwoju Powiatu oraz Oświaty, Polityki Społecznej i Promocji. Wskazała, że w oparciu o przedstawione przez spółkę (pracodawcę) we wniosku argumenty i wyjaśnienia złożone przez radnego, ww. Komisje wyraziły negatywną opinię odnośnie możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym. Podała, że - z uwagi na powyższe - Rada odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Działając na podstawie art. 88 w zw. z art. 87 u.s.p., spółka wezwała Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niepodjęciu uchwały w kwestii wyrażenia zgody (ew. odmowy jej wyrażenia) na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, w związku z jej pismem z [...] r. Uznała, że informując ją (pismem z [...] r.), że nie przychylono się do jej prośby wyrażonej we wniosku z [...] r. i nie podejmując uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, Rada nie wypełniła obowiązku wynikającego z art. 22 ust. 2 u.s.p. (zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, wyrażoną m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego /dalej: NSA/ z 25 stycznia 2012 r., II OSK 2535/11). W odpowiedzi na ww. wezwanie, Rada Powiatu wskazała, że zainicjowana wnioskiem spółki sprawa była procedowana zarówno na komisjach stałych, jak i na posiedzeniu Rady, o czym spółka była na bieżąco informowana (przedstawiciel spółki był zapraszany na posiedzenia komisji i sesję Rady). Zauważyła, że podjęła działania mające na celu rozpatrzenie wniosku strony, poddając pod głosowanie projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lecz nie uzyskał on poparcia radnych. Zaakcentowała, że w przygotowanym projekcie uchwały mogła zawrzeć jedynie pytanie postawione we wniosku, tj. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Dotychczasowe procedowanie w sprawie Rada Powiatu uznała zatem za prawidłowe nie znajdując podstaw do usunięcia naruszenia prawa w kwestii, o której mowa w wezwaniu spółki. Pismem z [...] r., spółka złożyła skargę na bezczynność Rady Powiatu w związku z brakiem podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zarzuciła naruszenie art. 22 ust. 2 i art. 13 ust. 1 u.s.p. przez niepodjęcie stosownej uchwały. Na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: u.p.p.s.a.) i art. 6 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa wniosła o: 1) zobowiązanie Rady Powiatu do wydania uchwały w zakresie możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga; 3) na podstawie art. 6 ww. ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy w zw. z art. 149 u.p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 4) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 u.p.p.s.a. w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS; 5) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu, strona zaprezentowała dotychczasowy przebieg postępowania. Zauważyła, że zgodnie z wyrokiem NSA (z 25 stycznia 2012 r., II OSK 2535/11), w odpowiedzi na jej wniosek, Rada Powiatu obowiązana była podjąć stosowną uchwałę oraz że ograniczone się do udzielenia pracodawcy pisemnej informacji o niepodjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 22 ust. 2 u.s.p. W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że postawienie jej zarzutu bezczynności w zakresie niepodjęcia czynności wnioskowanych przez stronę jest bezzasadne oraz że akta sprawy potwierdzają, że Rada podjęła odpowiednie czynności celem załatwienia wniosku strony, zgodnie z jego treścią. Podkreśliła, że strona wnosiła o podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym A.M. i takiej też treści projekt uchwały został przygotowany na sesję Rady, przy czym ów projekt nie zyskał akceptacji radnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 w zw. § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 u.p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Podkreślenia wymaga, że art. 133 § 1 u.p.p.s.a. stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy /.../. Sąd zauważa, że w sprawie wyczerpano tryb pozwalający na skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu, określony w art. 88 w zw. z art. 87 u.s.p. Przepis art. 149 § 1 u.p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Zauważenia wymaga, że - zgodnie z art. 22 u.s.p. - pracodawca obowiązany jest zwolnić radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia radnemu brania udziału w pracach organów powiatu (ust. 1). Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (ust. 2). W sprawie należało - przede wszystkim - rozstrzygnąć, czy załatwiając sprawę zainicjowaną wnioskiem spółki o wyrażenie przez Radę Powiatu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. M., bez względu na sposób jej załatwienia (w znaczeniu wyrażenia zgody bądź odmowy jej wyrażenia), Rada Powiatu winna była podjąć stosowną uchwałę w tej sprawie. W kwestii formy, w jakiej Rada Powiatu powinna załatwić sprawę z wniosku pracodawcy dotyczącego radnego a zarazem pracownika, wypowiedział się już NSA w powołanym w skardze wyroku z 25 stycznia 2012 r. (II OSK 2535/11, dostępny: CBOSA; bez znaczenia jest, że sprawa dotyczyła zmiany warunków pracy radnego). Stanowisko wyrażone przez NSA Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własne. Zdaniem Sądu, mimo braku wyraźnego unormowania co do formy, w jakiej Rada Powiatu winna podjąć rozstrzygnięcie co do wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, przyjąć należało, że powinno być to dokonane w drodze uchwały. Nie sposób zatem zaakceptować takiej interpretacji art. 22 ust. 2 u.s.p., że niepodjęcie uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest równoznaczne z niewyrażeniem zgody na takie rozwiązanie i tym samym nie oznacza bezczynności Rady Powiatu w sprawie. Zarówno w orzecznictwie NSA, jak i w piśmiennictwie, dotyczącym analogicznej regulacji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dominuje wykładnia, zgodnie z którą zgoda albo odmowa zgody rady gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy powinna być udzielona w drodze uchwały, przy czym wskazuje się dodatkowo na potrzebę uzasadnienia takiej uchwały (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 307-310 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Motywy, dla których podjęto uchwałę udzielającą zgody bądź odmawiającą udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały. Pracodawca bądź radny, nie zgadzający się z rozstrzygnięciem Rady w tym zakresie, mają prawo wniesienia skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego, który ocenia ją pod kątem legalności (por. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 363/03, wyrok NSA z 18 września 2008 r. sygn. II OSK 952/08). Przytoczone rozważania prowadzą w okolicznościach rozpatrywanej sprawy do wniosku, że działanie Rady Powiatu ograniczone do udzielenia pracodawcy pisemnej informacji o niepodjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy nie stanowiło wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 22 ust. 2 u.s.p. Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 u.p.p.s.a., Sąd zobowiązał Radę Powiatu do wydania uchwały w zakresie możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym A. M. w terminie 30 dni od daty doręczenia akt temu organowi (pkt I sentencji wyroku) oraz - ze względu na niewydanie stosownej uchwały - Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt II sentencji wyroku). W dokonanej - w ramach art. 149 § 1a u.p.p.s.a. - ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, sposób działania organu (pozostawanie przez organ w bezczynności) nie nosił znamion kwalifikowanego, tj. rażącego naruszenia prawa (pkt III sentencji wyroku). I tak, wbrew stanowisku skargi, działaniom organu nie można przypisać przewlekłości postępowania, czy też najwyższego stopnia bezczynności (pozorowania działań). Analiza akt sprawy potwierdza bowiem, że Rada Powiatu przygotowała projekt uchwały "w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym" (zgodnie z wnioskiem spółki), przekazała sprawę do rozpatrzenia i zaopiniowania dwóm Komisjom stałym Rady, zaprosiła przedstawiciela spółki na posiedzenia Komisji i sesję Rady, na sesji Rady (w dniu [...] r.) projekt ww. uchwały poddano pod głosowanie, pismem z [...] r. (zawierającym uzasadnienie) poinformowano spółkę o nieprzychylaniu się do jej wniosku i niepodjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Nieprawidłowy - w sprawie - sposób działania organu tłumaczy także "w jakiś sposób" fakt braku wyraźnego unormowania w u.s.p. co do formy, w jakiej Rada Powiatu powinna podjąć rozstrzygnięcie w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy oraz to, że pogląd Rady znajduje oparcie w jednym z wyroków NSA (por. wyrok z 20 stycznia 2011 r., II OSK 1019/10). Powyższe skutkowało niewymierzeniem organowi grzywny, zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a (pkt IV sentencji wyroku), o co wnioskowała strona skarżąca. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku)