II OSK 2535/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu Żarskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Go 34/11 w sprawie ze skargi Województwa Lubuskiego - Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze na bezczynność Rady Powiatu Żarskiego w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę warunków płacy radnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. po rozpoznaniu skargi Województwa Lubuskiego – Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze na bezczynność Rady Powiatu Żarskiego w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę warunków płacy radnego zobowiązał Radę Powiatu Żarskiego do rozpoznania wniosku Dyrektora Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze z dnia 21 stycznia 2011 r. i podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków płacy radnego T. C., w terminie 30 dni od dnia doręczenia Radzie Powiatu Żarskiego prawomocnego orzeczenia Sądu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Dyrektor Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych pismem z 21 stycznia 2011 r., w oparciu o przepis art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., zwanej dalej "u.s.p.") zwrócił się do Rady Powiatu Żarskiego o umieszczenie w porządku obrad najbliższej sesji Rady Powiatu podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zmianę warunków płacy T. C., zatrudnionego w Lubuskim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, zawartej 28 kwietnia 2008 r., w części dotyczącej wysokości wynagrodzenia. W piśmie tym wskazano, że przyczyną zamierzonego wypowiedzenia dotychczasowych warunków płacy jest dostosowanie wysokości wynagrodzenia do stawek i składników wynikających z przepisów płacowych, zgodnie z obowiązującym regulaminem wynagradzania pracowników Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze z 6 lipca 2009 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek Przewodniczący Rady Powiatu Żarskiego pismem z 12 kwietnia 2011 r. poinformował, że na sesji Rady Powiatu Żarskiego 29 marca 2011 r. rozpatrywany był projekt uchwały w sprawie wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków płacy radnego T. C.. Rada Powiatu w wyniku głosowania nie podjęła uchwały, tym samym nie wyraziła zgody na zmianę warunków płacy T. C.. W związku z powyższym Dyrektor Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych wezwał Radę Powiatu Żarskiego do usunięcia naruszenia prawa, poprzez podjęcie w trybie art. 22 ust. 2 u.s.p. stosownej uchwały. Wezwanie to było przedmiotem obrad sesji Rady Powiatu Żarskiego 31 maja 2011 r., jednak Rada nie wyraziła zgody na ponowne zajęcie się tą sprawą. Dyrektor Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze złożył skargę na bezczynność Rady Powiatu Żarskiego, w której domagał się uchylenia stanowiska Rady Powiatu Żarskiego w następstwie którego organ ten nie podjął stosownej uchwały, a tym samym nie wyraził zgody na zmianę warunków płacy T. C., oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wniosku o umieszczenie w porządku obrad najbliższej sesji Rady Powiatu Żarskiego podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę warunków płacy T. C.. Zdaniem skarżącego Rada Powiatu Żarskiego nie podejmując przedmiotowej uchwały, nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków, co uniemożliwiło mu skorzystanie z przysługującego mu prawa, które zostało określone w art. 7, 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. W sferze natomiast prawa materialnego organ uchybił przepisowi art. 22 ust. 2 u.s.p., który stanowi, że rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zatem każda odmowa zgody na rozwiązanie stosunku pracy (w tym mieści się zmiana warunków płacy) powinna mieć uzasadnienie merytoryczne. Zgoda bowiem warunkowana jest istnieniem związku przyczynowego między rozwiązaniem stosunku, a zdarzeniem powiązanym z wykonywaniem przez radnego mandatu. Tego uzasadnienia w ocenie skarżącego organ nie przedstawił poza lakoniczną informacją określona w piśmie z 12 kwietnia 2011 r. Odpowiadając na skargę Rada Powiatu Żarskiego stwierdziła, że nie podejmując uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zmianę warunków płacy radnego T. C. na sesji w dniu 29 marca 2011 r. i w dniu 31 maja 2011 r., wyraziła swoje stanowisko i nie planuje po raz kolejny rozpatrywać sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 88 ust. 1 u.s.p., mianowicie: 1 – zaskarżona bezczynność organu musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem, 2 – wymagana prawem czynność musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również jej niepodejmowanie przez organ naruszać musi interes prawny lub uprawnienie skarżącego, 3 – złożenie skargi musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Dalej Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 22 ust. 2 u.s.p rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Sąd I instancji przywołał wyrok Sądu Najwyższego z 17 września 2007 r., III PK 36/2007 (LexPolonica nr 2424143), w którym SN stwierdził, że "Zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1 k.p., przepisy dotyczące definitywnego wypowiedzenia umowy o pracę stosuje się odpowiednio także do tzw. wypowiedzenia zmieniającego, czyli wypowiedzenia wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy. Zarówno cel przepisu ochronnego, jak i jednoznaczna treść art. 42 § 1 k.p. przemawiają za uznaniem, że w myśl art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zgoda rady gminy wymagana jest także na dokonanie pracownikowi będącemu radnym wypowiedzenia zmieniającego". Skoro przepis art. 22 ust. 2 u.s.p. w sposób analogiczny reguluje kwestię zgody rady powiatu na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, to cytowany wyrok SN znajduje także zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Z treści art. 22 ust. 2 u.s.p. wynika, że rada powiatu rozpatrując wniosek o rozwiązanie stosunku pracy może podjąć dwa rodzaje rozstrzygnięć, tj. wyrazić zgodę lub odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, przy czym rada ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W każdym przypadku wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy pozostawione jest uznaniu rady powiatu, która ocenia wskazane w piśmie pracodawcy okoliczności wypowiedzenia. Zdaniem Sądu I instancji przepis ten nie rozstrzyga w jakiej formie rada ma się wypowiedzieć w sprawie wyrażenia lub odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, dlatego przyjąć należy, że rozstrzygnięcia te przyjmują postać uchwały, podejmowanej na zasadach ogólnych (art. 13 ust. 1 u.s.p.). Wbrew stanowisku Rady Powiatu Żarskiego z treści przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p. nie można wyprowadzić wniosku, że rada ma obowiązek głosowania tylko nad projektem uchwały o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie warunków płacy radnego i podjęcia uchwały tylko w przypadku, gdy projekt uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy uzyska wymaganą prawem większość. Rada ma bowiem obowiązek ustosunkować się do kwestii wypowiedzenia warunków płacy radnego i zdecydować, czy wyraża zgodę na powyższe czy też nie, wydając w tym przedmiocie stosowną uchwałę. Nie można bowiem przyjąć fikcji prawnej i wprowadzić domniemanie, że negatywny wynik głosowania nad projektem uchwały o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie warunków płacy radnego jest równoznaczne z podjęciem uchwały odmawiającej tej zgody. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Rada Powiatu Żarskiego nie wydając uchwały bądź to o wyrażeniu zgody bądź o odmowie jej wyrażenia pozostawała w bezczynności, ponieważ bezczynność organu administracji publicznej zachodzi nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. W ocenie Sądu I instancji postępowanie Rady Powiatu Żarskiego naruszyło art. 22 ust. 2 u.s.p. i z tego względu Sąd orzekł na podstawie art. 149 p.p.s.a. Rada Powiatu Żarskiego w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez przyjęcie, że niepodjęcie przez Radę Powiatu Żarskiego uchwały bądź to o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie warunków płacy radnemu bądź to o odmowie wyrażenia takiej zgody, tworzy stan bezczynności tego organu co do rozpatrzenia wniosku złożonego w ww. zakresie przez Dyrektora LZMiUW w Zielonej Górze, podczas gdy faktycznie w dniu 31 marca 2011 r. Rada Powiatu wniosek ten rozpatrzyła nie wyrażając zgody na wnioskowane wypowiedzenie warunków płacy. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż Rada Powiatu Żarskiego pozostawała w bezczynności i nie wydała aktu, tj. uchwały o wyrażeniu zgody bądź o odmowie jej wyrażenia, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż Rada podejmowała w tej sprawie czynności określone ustawą o samorządzie powiatowym. Zdaniem skarżącej Rady art. 22 ust. 2 u.s.p. nie precyzuje dokładnej językowej treści oświadczenia woli, które podjąć ma rada powiatu rozpoznając wniosek danego pracodawcy złożony na jego podstawie. W szczególności nie precyzuje, że oświadczenie to ma mieć postać wyraźnie językowo ujętego zwrotu o odmowie wyrażenia zgody czy też o wyrażeniu takiej zgody, które winy znaleźć się w podjętej uchwale. Rada podniosła, że na sesji w dniu 31 marca 2011 r. poddano pod głosowanie projekt uchwały o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie warunków płacy radnemu T. C.. Projekt uchwały nie został przyjęty, gdyż nie uzyskał wymaganej większości głosów. W takiej sytuacji wniosek złożony w trybie art. 22 ust. 2 u.s.p. został – choć negatywnie – rozpatrzony i tym samym Rada Powiatu Żarskiego jednoznacznie nie wyraziła zgody na wypowiedzenie warunków płacy radnemu T. C.. Sąd I instancji upatruje bezczynność organu w niepodjęciu uchwały, która wskazywałaby w swej treści czy Rada Powiatu wyraża zgodę na wypowiedzenie warunków płacy czy też odmawia wyrażenia takiej zgody. Tymczasem organy kolegialne wyrażają swą wolę w drodze uchwał podejmowanych przez głosowanie. Głosowanie musi być poprzedzone przedstawieniem i analizą projektu stanowiska organu kolegialnego, jako wyrazu woli wszystkich jego członków, który to projekt może być stosowną większością głosów bądź to przyjęty bądź to odrzucony. Skarżąca kasacyjnie Rada Powiatu Żarskiego zarzuciła, że idąc tokiem rozumowania Sądu I instancji, należałoby przyjąć, iż w niniejszej sprawie Rada winna podjąć się głosowania dwóch rodzajów projektów, jednego o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie warunków płacy oraz drugiego odmawiającego wyrażenia tej zgody. Taka argumentacja prowadzi jednak w prostej linii do wniosku, iż praktycznie każda wola organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (a właściwie wszystkich organów kolegialnych) winna być wyrażana w dwóch głosowaniach, pozytywnym – sprowadzającym się do odpowiedzi na pytanie czy organ przyjmuje dany projekt uchwały/stanowiska i negatywnym – sprowadzającym się do odpowiedzi na pytanie czy rada odrzuca dany projekt uchwały/stanowiska. Sytuacja będąca konsekwencją tego rozumowania prowadziłaby do bezzasadnego dublowania takich samych w skutkach oświadczeń woli, a nadto – w skrajnych przypadkach – rodziłaby nawet ryzyko podejmowania uchwał ze sobą sprzecznych. Na poparcie swojego stanowiska Rada przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 1019/10, zgodnie z którym: "Nieuzyskanie przez projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaganej większości głosów nie jest równoznaczne z bezczynnością rady gminy w sprawie, ale z niepodjęciem uchwały w sprawie wyrażenia zgody, tym samym niewyrażenie tej zgody". Województwo Lubuskie – Lubuski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze wniosło w odpowiedzi na skargę kasacyjną o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom sformułowanym w ramach obu podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki dokonując właściwej wykładni art. 22 ust. 2 u.s.p. zasadnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie Rada Powiatu – nie wydając uchwały w przedmiocie zgody na wypowiedzenie radnemu warunków płacy – dopuściła się bezczynności, co z kolei warunkowało zastosowanie środka prawnego przewidzianego w art. 149 p.p.s.a. Zgodzić się trzeba z wnioskiem Sądu Wojewódzkiego, iż mimo braku wyraźnego unormowania co do formy w jakiej rada powiatu powinna podjąć rozstrzygnięcie co do wyrażenia zgody na wypowiedzenie radnemu warunków płacy – przyjąć należało, że powinno być to dokonane w drodze uchwały. Słusznie zatem Sąd Wojewódzki nie zaakceptował takiej interpretacji omawianego przepisu jaką zaprezentowała Rada Powiatu utrzymując, że niepodjęcie uchwały o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie warunków płacy radnemu jest równoznaczne z niewyrażeniem zgody na takie wypowiedzenie i tym samym nie oznacza bezczynności Rady Powiatu w sprawie. Wprawdzie, jak podniesiono w skardze kasacyjnej, pogląd Rady Powiatu znajduje oparcie w jednym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 1019/10), jednak jest to orzeczenie odosobnione. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i w piśmiennictwie, dotyczącym analogicznej regulacji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dominuje wykładnia, zgodnie z którą zgoda albo odmowa zgody rady gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy powinna być udzielona w drodze uchwały, przy czym wskazuje się dodatkowo na potrzebę uzasadnienia takiej uchwały (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 307-310 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Warto w tym miejscu odwołać się do argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 8 czerwca 2006 r. (sygn. II OSK 410/06), stwierdził, że: "Istotnie z żadnego przepisu nie wynika obowiązek uzasadniania przez radę gminy uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Wykładnia przepisu art. 25 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 20. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) musi uwzględniać także wykładnię systemową. W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, iż władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego – zasadą zaufania do Państwa (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. ponadto wyroki NSA z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. II OSK 1747/08, z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1074/10). W innych z kolei orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jakkolwiek art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, to kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego i która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. Motywy, dla których podjęto uchwałę udzielającą zgody bądź odmawiającą udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały. Pracodawca bądź radny nie zgadzający się z rozstrzygnięciem rady w tym zakresie mają prawo wniesienia skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego, który ocenia ją pod kątem legalności (por. wyrok NSA z 6 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 363/03, wyrok NSA z 18 września 2008 r. sygn. II OSK 952/08). Przytoczone rozważania prowadzą w okolicznościach rozpatrywanej sprawy do wniosku, że działanie Rady Powiatu ograniczone do udzielenia pracodawcy pisemnej informacji o niepodjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na zmianę warunków płacy radnemu nie stanowiło wypełnienia obowiązku wynikającego z przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p. W konsekwencji uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego co do konieczności uwzględnienia skargi w związku z pozostawaniem Rady Powiatu w tej sprawie w bezczynności. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.