I GSK 1923/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 603/17 w sprawie ze skargi Gminy N. na czynność Zarządu Województwa D. z dnia 4 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Zarządu Województwa Dolnośląskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 25 października 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 603/17 oddalił skargę Gminy [...] na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego z 4 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację projektu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Samorząd Województwa Dolnośląskiego pismem z 4 lipca 2017 r. odmówił przyznania pomocy na realizację operacji: [...]", o którą ubiegała się Gmina [...] – dalej: skarżąca, gmina lub wnioskodawca. Chodziło o wniosek o przyznanie pomocy dla operacji typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii". Kwota dofinansowania wynosiła [...]zł. Uzasadniając odmowę przyznania pomocy organ wskazał, że wnioskodawca dwukrotnie został wezwany do uzupełnienia błędów i braków we wniosku o przyznanie pomocy. Pomimo tego do wniosku nie dołączono: a) Załącznika 2a - Oświadczenie właściciela lub współwłaściciela nieruchomości, że wyraża zgodę na realizację operacji trwale związanej z nieruchomością, jeżeli operacja realizowana jest na nieruchomości będącej w posiadaniu zależnym lub będącej przedmiotem współwłasności - dla wszystkich działek, na których będzie realizowana operacja, b) Załącznika 4 - decyzja o pozwoleniu na budowę, lub Załącznik 5 - Zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, właściwemu organowi, potwierdzone przez ten organ wraz z oświadczeniem, że w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, właściwy organ nie wniósł sprzeciwu - oryginał lub z potwierdzeniem właściwego organu, że nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych, c) Załącznika 16 - Decyzje, pozwolenia lub opinie organów administracji publicznej, inne dokumenty potwierdzające spełnienie kryteriów przyznania pomocy, w tym kryterium regionalnego, które należy przedłożyć do wniosku o przyznanie pomocy, a nie wniosku o płatność. Uzasadniając oddalenie skargi Gminy na powyższą czynność WSA we Wrocławiu podkreślił, że odmowy przyznania pomocy dokonano w związku z § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędza-nie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2016, poz. 1182 dalej: rozporządzenie). Sąd podniósł, że w ustawie z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349 z późn. zm. dalej: ustawa). nie przewidziano obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z art. 27 § 1 i 2 tej ustawy organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Przepis tej ustawy nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczone zostały również zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i udzielania informacji, przez ustalenie, że organ zobowiązany jest ich przestrzegać tylko na żądanie strony. W ocenie WSA zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia, po podaniu do publicznej wiadomości listy, o której mowa w § 13 ust. 1, właściwy organ samorządu województwa przeprowadza kontrolę administracyjną wniosków o przyznanie pomocy w zakresie spełnienia warunków przyznania pomocy, o których mowa w § 4, oraz w zakresie danych w nim zawartych lub dokumentów niezbędnych do przyznania pomocy, których wykaz zawiera formularz, o którym mowa w § 9 ust. 2. Z powyższego wynika obowiązek organu dokonania administracyjnej kontroli wniosku na zasadach określonych w § 14 rozporządzenia. Zgodnie z § 14 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli w wyniku przeprowadzenia kontroli administracyjnej, o której mowa w ust. 1, okaże się, że wniosek o przyznanie pomocy zawiera braki, właściwy organ samorządu województwa wzywa, w formie pisemnej, podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy do usunięcia tych braków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W konsekwencji kontroli (pismem z 24 lutego 2017 r.) wezwano Gminę do przedłożenia obligatoryjnych załączników, tj. załącznika nr 2 (Dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością) dla działek nr [...] oraz załącznika nr 2a (Oświadczenie właściciela lub współwłaściciela nieruchomości, że wyraża zgodę na realizację operacji trwale związanej z nieruchomością, jeżeli operacja realizowana jest na nieruchomości będącej w posiadaniu zależnym lub będącej przedmiotem współwłasności). W piśmie wzywającym do uzupełnienia wniosku Gmina została poinformowana, iż złożenie powyższych dokumentów nie jest wymagane w przypadku, gdy dla planowanej operacji wnioskodawca załącza do wniosku ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi, pod warunkiem, że do zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu oraz, że dla załączników 2 i 2a w przypadku inwestycji sieciowych można dostarczyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane tj. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd I instancji podkreślił, że w ramach wezwania do uzupełnień, w odniesieniu do załącznika nr 5 (Zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, właściwemu organowi wraz z: oświadczeniem, że w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, właściwy organ nie wniósł sprzeciwu lub potwierdzeniem właściwego organu, że nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych) wnioskodawca został wezwany do wyjaśnień, co do błędnych nazw inwestycji, niewłaściwie wskazanej lokalizacji oraz braku w/w dokumentów dla działek [...] Gminę wezwano również do przedłożenia wszystkich decyzji i pozwoleń lub opinii organów administracji publicznej, jeżeli z odrębnych przepisów wynikał obowiązek ich uzyskania przy realizacji operacji (załącznik nr 16). W odpowiedzi wnioskodawca, w odniesieniu do załączników nr 2, 2a i 5 wskazał, iż dokumenty te dostarczy w ramach ponownych uzupełnień do wniosku o przyznanie pomocy, zaś, co do załącznika nr 16 nie odniósł się do uwagi wynikającej z wezwania. Do skarżącej skierowano kolejne wezwanie do usunięcia braków gdzie ponownie proszono o przedłożenie m. in. Załączników nr 2, 2a, 5 i 16. W odpowiedzi wnioskodawca uzupełnił załącznik nr 2, natomiast w przypadku załącznika nr 2a, 5, 16 poinformował, iż wymagane do wniosku o przyznanie pomocy załączniki przedłoży dopiero na etapie składania wniosku o płatność. Sąd zauważył, że organ zażądał dokumentów niezbędnych do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy, o których mowa w § 4 rozporządzenia, których wykaz zawiera formularz wniosku o przyznanie pomocy. Tym samym ich złożenie było niezbędne dla prawidłowej oceny wniosku. Jak wynika z zakresu żądanych uzupełnień i wyjaśnień w wezwaniu, organ nie wykraczał też poza obszar kontroli administracyjnej, o której mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia. Sąd wskazał, że podstawą przyznania pomocy jest dołączenie do wniosku dokumentów potwierdzających spełnienie warunków przyznania pomocy, których wykaz zawiera formularz wniosku o przyznanie pomocy. Braki w tym zakresie wykazała kontrola administracyjna i do takich uzupełnień i wyjaśnień wezwał organ. Organ uczynił zadość wymaganiom dookreślonym w § 14 ust. 4 rozporządzenia. Organ ponowienie wezwał wnioskodawcę - pismem z 5 czerwca 2017 r. - do uzupełnienia braków wniosku. Wnioskodawca zaś nie kwestionował wskazanych braków i nieprawidłowości wniosku. Oświadczał jedynie, że "przedmiotowe dokumenty dostarczy w ramach ponownych uzupełnień do wniosku o przyznanie pomocy", uznając tym samym zasadność wezwania do ich uzupełnienia i poprawienia. Z ocenie WSA w przypadku, gdy decyzja o pozwolenie na budowę nie jest ostateczna lub, gdy nie ma potwierdzenia braku sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi lub w przypadku realizowania operacji w formie "zaprojektuj - wybuduj" zamiast dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością można dołączyć: a) dla operacji dotyczących budowy lub przebudowy sieci wodociągowych lub kanalizacyjnych- oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; b) dla pozostałych zakresów operacji (przydomowe oczyszczalnie ścieków, oczyszczalnie ścieków, stacje uzdatniania wody, itd.) -oświadczenia - załącznik nr 2a, którego wzór załączony jest do wniosku. O zasadach przyznawania pomocy wnioskodawca był informowany. Uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych wraz z potwierdzeniem niewniesienia sprzeciwu lub oświadczeniem o jego niewniesieniu w przypisanym terminie wymaga często długiego okresu oczekiwania – każdy wnioskodawca - planując wystąpienie z wnioskiem o przyznanie pomocy powinien uwzględnić czas - niezbędny - do ich uzyskania. Niedopełnienie tego obowiązku jest niedochowaniem należytej staranności, a nie wynikiem wyznaczenia mu zbyt krótkiego czasu na ich uzyskanie. Ponadto 14-dniowy termin na uzupełnienia braków wynikał z § 14 ust. 3 rozporządzenia i nie był zależny od organu. Wprawdzie wymóg posiadania ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę dopuszczalny jest na etapie złożenia wniosku o płatność, to nie zwalnia to wnioskodawcy od przedłożenia decyzji o pozwoleniu na budowę, niemającej charakteru decyzji ostatecznej. W tej sytuacji obligatoryjne jest również złożenie dokumentów, o których mowa w § 4 ust 5 rozporządzenia. Sąd I instancji podkreślił, że Gmina nie przedłożyła niezbędnych dokumentów pomimo podwójnego jej wezwania do usunięcia braków. W tej sytuacji, skoro wnioskodawca nie usunął braków wniosku w terminie, wystąpiła przesłanka odmowy przyznania wnioskowanej pomocy, o której mowa w § 14 ust. 5 rozporządzenia. Organ mógł dokonać oceny spełnienia warunków przyznania pomocy jedynie w oparciu o kompletny wniosek tj. wraz z wymaganymi załącznikami. Gmina [...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się "uchylenia w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego". Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operację typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszeniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, poprzez błędne przyjęcie, iż wniosek o przyznanie pomocy Gminy Niechlów zawiera braki formalne polegające na nie załączeniu do wniosku załącznika 2a - oświadczenia właściciela lub współwłaściciela nieruchomości, że wyraża zgodę na realizację operacji trwale związanej z nieruchomością, jeżeli operacja realizowana jest na nieruchomości będącej w posiadaniu zależnym lub będącej podmiotem współwłasności - dla wszystkich działek, na których będzie realizować operacja, załącznika nr 4 - decyzji o pozwoleniu na budowę lub załącznika nr 5 zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, właściwemu organowi, potwierdzone przez ten organ wraz z oświadczeniem, że w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwy organ nie wniósł sprzeciwu lub potwierdzeniem właściwego organu, że nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych, załącznika nr 16 - decyzji, pozwolenia lub opinii organów administracji publicznej, inne dokumenty potwierdzające spełnienie kryteriów przyznania pomocy, w tym kryterium regionalnego - które należy przedłożyć do wniosku o przyznanie pomocy, a nie wniosku o płatność; 2. naruszenie przepisów postępowania art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji z 4 lipca 2017 r. interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. 3. naruszenia prawa materialnego poprzez nie uregulowanie w treści dokumentu "Instrukcja wypełniania wniosku o przyznanie pomocy na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" procedury postępowania przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie pomocy w przypadku złożenia sprzeciwu do zgłoszenia o pozwoleniu na budowę. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarząd Województwa Dolnośląskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych W niniejszej sprawie skarga kasacyjna - wobec niedostrzeżenia przez Naczelny Sąd Administracyjny przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). Na wstępie jednak Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na wadliwe sformułowanie w skardze kasacyjnej zakresu żądania zawartego w złożonym środku zaskarżenia Gminy. Autor skargi kasacyjnej domaga się, bowiem "uchylenia w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego" zamiast uchylenia zaskarżonego wyroku. Uszło jego uwadze, że skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym to formalny środek prawny. Wprawdzie orzecznictwo NSA zliberalizowało niektóre wymagania formalne tego środka, to jednak z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna musi wskazywać zarzuty i ich uzasadnienie. NSA przypomina, że zarzuty skargi kasacyjnej są skierowane przeciwko wyrokowi (nie decyzji organu), zatem mają wskazywać przepisy naruszone przez Sąd I instancji, a więc przepisy, które ten Sąd był obowiązany stosować kontrolując działalność organu administracji publicznej. Są to te przepisy, które stały się podstawą prawną wyrokowania. Zatem Sąd I instancji może naruszać tylko takie przepisy, a pośrednio przepisy stosowane przez organ, przy czym naruszenie pośrednie tych przepisów w takiej sytuacji polega na tym, że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli działania organu, a więc w rozpoznawanej sprawie wydanej czynności. Sąd I instancji nie narusza przepisów właściwych dla organu, bo przecież nie jest organem, a więc podmiotem realizującym funkcję wykonawcą. On tylko kontroluje legalizm działań organu, a to oznacza, że sąd administracyjny może naruszać właściwe przepisy prawa materialnego lub procesowego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia tylko w sposób pośredni, co powinna zauważać skarga kasacyjna (zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., GSK 73/04). Z uwagi na powyższe również zakres żądania zawarty w skardze kasacyjnej – w oparciu o poprawnie sformułowane zarzuty kasacyjne w tej mierze - nie może ograniczać się jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji. Autor skargi kasacyjnej winien domagać się również przede wszystkim uchylenia wyroku Sądu I instancji i ewentualnie rozstrzygnięcia organów. Powyższego zabrakło. Z powyższych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji z 4 lipca 2017 r. interesu społecznego i słusznego interesu obywateli z tego powodu, że Sąd I instancji, przeciwko któremu skierowana jest skarga kasacyjna nie stosował art. 7 k.p.a. Nadto uszło uwadze autora wniesionego środka zaskarżenia, że stosownie do art. 34 ust. 2 i ust 3 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349 z późn. zm. dalej: ustawa) do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach oddziałania, o którym mowa, w art. 3 ust. 1 pkt 7, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, a także, że przepisy art. 27 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio, a właściwość miejscową organu ustala się według miejsca realizacji operacji. Zgodnie z zastrzeżeniem dotyczącym odpowiedniego stosowania przepisów art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy w postępowaniu o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz, że przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stosownie do wskazanych przepisów w zakresie prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie istnieją odmienności w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego, jak trafnie zauważył Sąd I instancji jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nieskuteczność zarzutu postawionego w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutów prawa materialnego. Komplementarny charakter zarzutów sformułowanych w ramach tej podstawy kasacyjnej pozwalał na ich łączne rozpoznanie. Autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazał na naruszenie § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 lipca 2016 r. poprzez błędne przyjęcie, iż wniosek o przyznanie pomocy Gminy zawiera braki formalne, których skarżąca kasacyjnie nie uzupełniła. Przy tym Gmina wskazywała, że nie uregulowano w treści "Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" procedury postępowania w przypadku złożenia sprzeciwu do zgłoszenia o pozwoleniu na budowę Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Trafnie zwrócił w tej mierze uwagę Sąd I instancji, że Gmina nie przedłożyła niezbędnych dokumentów pomimo dwukrotnego jej wezwania do usunięcia braków. W tej sytuacji, gdy wnioskodawca nie usunął braków wniosku w terminie, wystąpiła przesłanka odmowy przyznania wnioskowanej pomocy, o której mowa w § 14 ust. 5 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia, po podaniu do publicznej wiadomości listy, o której mowa w § 13 ust. 1, właściwy organ samorządu województwa przeprowadza kontrolę administracyjną wniosków o przyznanie pomocy w zakresie spełnienia warunków przyznania pomocy, o których mowa w § 4, oraz w zakresie danych w nim zawartych lub dokumentów niezbędnych do przyznania pomocy, których wykaz zawiera formularz, o którym mowa w § 9 ust. 2. Z powyższego wynika obowiązek organu dokonania administracyjnej kontroli wniosku na zasadach określonych w § 14 rozporządzenia. Zgodnie z § 14 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli w wyniku przeprowadzenia kontroli administracyjnej, o której mowa w ust. 1, okaże się, że wniosek o przyznanie pomocy zawiera braki, właściwy organ samorządu województwa wzywa, w formie pisemnej, podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy do usunięcia tych braków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W konsekwencji pismem z 24 lutego 2017 r. wezwano Gminę do przedłożenia obligatoryjnych załączników, tj. załącznika nr 2 (Dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością) dla działek nr [...] oraz załącznika nr 2a (Oświadczenie właściciela lub współwłaściciela nieruchomości, że wyraża zgodę na realizację operacji trwale związanej z nieruchomością, jeżeli operacja realizowana jest na nieruchomości będącej w posiadaniu zależnym lub będącej przedmiotem współwłasności). W piśmie wzywającym do uzupełnienia wniosku Gmina została poinformowana, iż złożenie powyższych dokumentów nie jest wymagane w przypadku, gdy dla planowanej operacji wnioskodawca załącza do wniosku ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi, pod warunkiem, że do zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu oraz, że dla załączników 2 i 2a w przypadku inwestycji sieciowych można dostarczyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane tj. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ramach wezwania do uzupełnień, w odniesieniu do załącznika nr 5 (Zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, właściwemu organowi wraz z: oświadczeniem, że w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, właściwy organ nie wniósł sprzeciwu lub potwierdzeniem właściwego organu, że nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych) wnioskodawca został wezwany do wyjaśnień, co do błędnych nazw inwestycji, niewłaściwie wskazanej lokalizacji oraz braku w/w dokumentów dla działek [...]Gminę wezwano również do przedłożenia wszystkich decyzji i pozwoleń lub opinii organów administracji publicznej, jeżeli z odrębnych przepisów wynikał obowiązek ich uzyskania przy realizacji operacji (załącznik nr 16). W odpowiedzi wnioskodawca, w odniesieniu do załączników nr 2, 2a i 5 wskazał, iż dokumenty te dostarczy w ramach ponownych uzupełnień do wniosku o przyznanie pomocy, zaś, co do załącznika nr 16 nie odniósł się do uwagi wynikającej z wezwania. Do skarżącej skierowano kolejne wezwanie do usunięcia braków gdzie ponownie proszono o przedłożenie m. in. Załączników nr 2, 2a, 5 i 16. W odpowiedzi wnioskodawca uzupełnił załącznik nr 2, natomiast w przypadku załącznika nr 2a, 5, 16 poinformował, iż wymagane do wniosku o przyznanie pomocy załączniki przedłoży dopiero na etapie składania wniosku o płatność. Jak wynika z treści wezwań - organ zażądał dokumentów niezbędnych do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy, o których mowa w § 4 rozporządzenia, których wykaz zawiera formularz wniosku o przyznanie pomocy. Tym samym ich złożenie było niezbędne dla prawidłowej oceny wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawą do przyznania pomocy jest dołączenie do wniosku dokumentów potwierdzających spełnienie warunków przyznania pomocy, których wykaz zawiera formularz wniosku o przyznanie pomocy. Braki w tym zakresie wykazała kontrola administracyjna i do takich uzupełnień i wyjaśnień wezwał organ. Nadto organ ponowienie wezwał wnioskodawcę pismem z 5 czerwca 2017 r., do uzupełnienia braków wniosku. Gmina nie kwestionowała wskazanych braków i nieprawidłowości wniosku. Oświadczyła jedynie, że "przedmiotowe dokumenty dostarczy w ramach ponownych uzupełnień do wniosku o przyznanie pomocy". W przypadku, gdy decyzja o pozwolenie na budowę nie jest ostateczna lub, gdy nie ma potwierdzenia braku sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi lub w przypadku realizowania operacji w formie "zaprojektuj - wybuduj" zamiast dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością można dołączyć: a) dla operacji dotyczących budowy lub przebudowy sieci wodociągowych lub kanalizacyjnych- oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; b) dla pozostałych zakresów operacji (przydomowe oczyszczalnie ścieków, oczyszczalnie ścieków, stacje uzdatniania wody, itd.) -oświadczenia - załącznik nr 2a, którego wzór załączony jest do wniosku. O zasadach przyznawania pomocy Gmina była informowana. Uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych wraz z potwierdzeniem niewniesienia sprzeciwu lub oświadczeniem o jego niewniesieniu w przypisanym terminie wymaga często długiego okresu oczekiwania. Co za tym idzie Gmina planując złożenie wniosku o przyznanie pomocy powinna uwzględnić czas - niezbędny - do ich uzyskania. Niedopełnienie tego obowiązku jest natomiast przejawem niedochowania należytej staranności, a nie wynikiem wyznaczenia beneficjentowi zbyt krótkiego czasu na ich uzyskanie. Ponadto 14-dniowy termin na uzupełnienia braków wynikał z § 14 ust. 3 rozporządzenia i nie był zależny od organu. Wprawdzie wymóg posiadania ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę dopuszczalny jest na etapie złożenia wniosku o płatność jednak nie zwalnia to Gminy od obowiązku przedłożenia decyzji o pozwoleniu na budowę, niemającej charakteru decyzji ostatecznej. W tej sytuacji obligatoryjne jest również złożenie dokumentów, o których mowa w § 4 ust 5 rozporządzenia. Dokumentów tych bezspornie Gmina nie przedłożyła, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Ocenę tą podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.)