II OSK 648/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. G. i R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II SA/Po 514/15 w sprawie ze skargi J. C. i G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. C. i G. W., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2015 r. w części orzekającej o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] listopada 2014 r. i o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku G. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Kórnik z dnia [...] sierpnia 2011 r. (pkt I wyroku), oddalił skargę J. C. (pkt II wyroku) oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania (pkt III wyroku). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Burmistrz Gminy Kórnik ustalił na rzecz R. i R. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo – garażowego usytuowanego na działce nr ewid. [...]. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Burmistrz Gminy Kórnik zmienił powyższą decyzję w zakresie dopuszczalności wprowadzenia usług nieuciążliwych, nieprzekraczalnej linii zabudowy, rozszerzenia terenu inwestycji o działkę nr ewid. [...] i szerokości elewacji frontowej. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. złożyli G. W. (współwłaścicielka działki nr [...]) oraz J. C. (współwłaściciel działki nr [...]), stwierdzając, że w trybie art. 155 K.p.a. rozszerzenie warunków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 i art. 158 K.p.a. oraz w związku z art. 59, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Jak przyjął organ, niewątpliwie przedmiotowy budynek istniał w 2010 r., czyli przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a zatem niemożliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto ani decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r., ani z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie zostały wydane na podstawie właściwej analizy urbanistycznej, nie odniesiono się do konieczności zbadania interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 155 K.p.a.), a ustalenie warunków zabudowy dla istniejących obiektów będzie możliwe wyłącznie w trybie legalizacji samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. – po rozpatrzeniu wniosku R. G. i R. G. o ponownie rozpatrzenie sprawy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gmin Kórnik z dnia [...] sierpnia 2011 r. Jak ustaliło Kolegium, G. W. i J. C. nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nie są oni właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, jak również działki te nie są położone w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Obszar ten zamyka się bowiem tylko w granicach terenu inwestycji, co wynikało z wniosku inwestorów. Ponadto w ocenie Kolegium rozbudowa przedmiotowego budynku nie tylko nie spowoduje utrudnień w korzystaniu z działek stanowiących współwłasność wnioskodawców, ale również nie spowoduje utrudnień związanych z ochroną zdrowia czy środowiska. Z akt sprawy nie wynika, aby planowana inwestycja generowała lub mogła generować nadmierny hałas, czy też aby emitowała lub mogła emitować zanieczyszczenia, czy też w inny sposób oddziaływała lub mogła oddziaływać poza granice terenu objętego planowaną budową. Przedmiotowy obiekt nie został także zakwalifikowany jako mogący znacząco oddziaływać na środowisko. Skargę na powyższą decyzję złożyli G. W. i J. C., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a., art. 28 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem skarżących podejmowane przez organ działania odnośnie budynku miały charakter legalizacyjny, który obecnie stanowi zakład stolarski, w którym prowadzona jest działalność przemysłowa, a więc obiekt generujący emisję gazów i pyłów do środowiska. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 18 sierpnia 2015 r. R. G. i R. G. wnieśli o oddalenie skargi. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał ją za zasadną w odniesieniu do G. W. Sąd wskazał na specyfikę niniejszej sprawy, która dotyczy postępowania nieważnościowego zainicjowanego wspólnym wnioskiem podmiotów będących współwłaścicielami dwóch różnych nieruchomości, położonych w szeroko rozumianym sąsiedztwie działki nr [...] i [...]. J. C. jest współwłaścicielem działki nr [...], zaś G. W. współwłaścicielką działki nr [...]. Co szczególnie istotne działki nr [...] i nr [...] nie mają wspólnej granicy, a jedynie położone są w pobliżu, przy tej samej ulicy [...]. Jak zauważył Sąd, z dokumentacji fotograficznej załączonej do skargi oraz niekwestionowanych twierdzeń Kolegium działka nr [...] położona jest w pewnym oddaleniu od nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy i oddzielona jest od niej zarówno ulicą [...] (działka nr [...]), jak i dwoma działkami o charakterze działek budowlanych o nr [...] i [...] . Inaczej działka nr [...], która od obszaru dla którego ustalono warunki zabudowy, oddzielona jest jedynie wąskim pasem drogi gruntowej (działka nr [...] i [...]). Ta zróżnicowana sytuacja faktyczna i prawna wnioskodawców powoduje, że należy odrębnie oceniać posiadany przez nich interes prawny, a co za tym idzie przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Analizując przepis art. 28 K.p.a. oraz przesłankę "interesu prawnego", Sąd pierwszej instancji stwierdził, że prowadzenie przez inwestora procesu inwestycyjno – budowlanego wprost wiąże się z problematyką ograniczenia prawa własności nie tylko właściciela działki, na której realizowana ma być inwestycja, lecz także właścicieli szeroko pojętych "nieruchomości sąsiednich", tj. takich, które przy uwzględnieniu charakteru inwestycji mogą być zlokalizowane nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie od działki inwestora. W tego rodzaju sprawach źródłem interesu prawnego mogą być także przepisy prawa cywilnego odnoszące się do treści prawa własności (art. 140 i art. 144 K.c.). Sąd uznał, że biorąc pod uwagę z jednej strony prawie bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości G. W. i obszaru dla którego ustalono warunki zabudowy (działki skarżącej i uczestników postępowania są rozdzielone jedynie wąskim, kilkumetrowym pasem gruntu stanowiącym działki nr [...] i [...]), a z drugiej wielkość dopuszczonej zabudowy i jej rozszerzenie o dodatkową funkcję w postaci wprowadzenia usług nieuciążliwych oraz zmianę nieprzekraczalnej linii zabudowy z 4 m do 1,5 m, rozszerzenia zakresu inwestycji o teren działki nr [...] i zmiany dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej z 16 m na 20 m, jak również dopuszczenie możliwości używania na cele energii cieplnej określonych materiałów stałych rozważenia wymaga, czy budynek ten ze względu na swoją wielkość i przeznaczenie nie będzie rodził niebezpieczeństwa immisji względem działki skarżącej zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym, co uzasadniłoby uznanie jej za stronę tegoż postępowania. Dodać należy, że fakt, iż przedmiotowa inwestycja stanowić ma budynek gospodarczo – garażowy, a więc również przeznaczony do parkowania pojazdów, wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu itp., również wskazuje na potrzebę zbadania ewentualnych immisji związanych z takim przeznaczeniem obiektu. Co więcej, podnoszone przez stronę skarżącą kwestie dotyczące emisji pyłów i gazów – i to bez względu na to, czy przekraczają one normy określone przepisami prawa ochrony środowiska – również powinny być wnikliwie przez Kolegium ocenione z punktu widzenia wskazywania na istnienie po stronie G. W. interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy (lub ich zmiany). W tym zakresie Kolegium ograniczyło się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia o braku bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości skarżącej i nieruchomości objętej warunkami zabudowy. Tymczasem nieruchomość skarżącej jest faktycznie nieruchomością sąsiednią względem terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, albowiem jest od niego oddzielona jedynie wąską drogą gruntową, co oznacza, że na prawo właściciela tej nieruchomości potencjalnie może poprzez immisje oddziaływać działalność prowadzona w rozbudowanym do znacznych rozmiarów budynku gospodarczo – garażowym. Za bez znaczenia dla sprawy uznał przy tym Sąd rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji, czy nieruchomość skarżącej położona jest w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, gdyż pojęcie to jest przydatne jedynie dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), a nie ustalenia warunków zabudowy. W przypadku natomiast wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać je na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę, bowiem wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron. W odniesieniu z kolei do J. C. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie zachodzą tego rodzaju okoliczności ze względu na stosunkowo znaczne oddalenie jego nieruchomości od nieruchomości objętej warunkami zabudowy i oddzielnie nie tylko drogą tworzącą swego rodzaju zakole i w tym miejscu znacznie szerszą, ale także dwiema działkami budowlanymi. Jako niezasadne uznał wreszcie Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostałe zarzuty skarżących. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim dokonała stwierdzenia braku przymiotu strony postępowania nieważnościowego u J. C. okazała się zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie jego skargi. Wadliwym natomiast okazało się stanowisko organu, że przymiotu takiego nie posiada G. W., co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Tym samym zaktualizowała się konieczność ponownego rozpoznania środka odwoławczego R. i R. G. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie III na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli R. G. i R. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego art. 28 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż G. W. ma interes prawny we wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...], podczas gdy jej nieruchomość nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości R. i R. G.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie: • art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi G. W., pomimo iż nie miała ona interesu prawnego we wnoszeniu jej; • art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie, iż doszło w niniejszym postępowaniu do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania z uwagi na fakt, iż skarga podlegała odrzuceniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi lub o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie od G. W. na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że w toku niniejszego postępowania nie zostało wykazane, aby skutki stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji dotyczyły interesu prawnego lub obowiązku skarżącej. W związku z tym błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przysługuje jej legitymacja czynna w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Ponadto inwestycja nie tylko nie spowoduje utrudnień w korzystaniu z działek stanowiących współwłasność skarżącej, ale również nie spowoduje utrudnień związanych z ochroną zdrowia czy środowiska i nie narusza ona praw osób trzecich. G. W. w piśmie procesowym wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżącej G. W. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Analizując powyższą kwestię, stwierdzić trzeba, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji, zarówno w postępowaniu prowadzonym w trybie jurysdykcyjnym, jak i nieważnościowym zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 K.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu jest natomiast jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy tyle, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1899/09, z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 724/11, z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1791/10, z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1759/16 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W sprawach warunków zabudowy o interesie prawnym osób ubiegających się o przystąpienie do postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 135/11 oraz z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/10). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że obszar oddziaływania inwestycji nie zamyka się jedynie w granicach działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ustalenie, że działka skarżącej znajduje się w jej bliskim sąsiedztwie i pozostaje oddzielona jedynie wąskim pasem drogi gruntowej, a ustalone parametry zabudowy (rozszerzenie zakresu inwestycji, zmiana dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej i możliwości używania na cele energii cieplnej określonych materiałów) świadczą o prawdopodobnie znacznych rozmiarach planowanego zamierzenia podobnie jak planowany charakter inwestycji słusznie doprowadziły Wojewódzki Sąd Administracyjny do konkluzji, że ustalenie warunków zabudowy może mieć wpływ na stosunki sąsiedzkie i w związku z tym należało skarżącą uznać za stronę przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego). Tym bardziej, jak słusznie stwierdzał to Sąd pierwszej instancji, pojawiające się w tym zakresie wątpliwości należało rozstrzygać na korzyść wnioskodawcy chociażby z uwagi na cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron i jak w tym przypadku, ocena czy w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania (art. 156 § 1 K.p.a.). Z przyczyn powyżej wskazanych jako niezasadne należało ocenić przedstawione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. stwierdzić jedynie trzeba, że skarżąca G. W. jako strona postępowania nieważnościowego i jednocześnie adresat decyzji odwoławczej miała prawo kwestionować jej legalność przed sądem administracyjnym, a ustalenie o braku interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym nie wykluczało jej interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu i poddaniu ocenie pod względem zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym również zarzuty dotyczące naruszenia powyższych norm prawnych uznać należało za całkowicie chybione, a wnioski nawiązujące do zastosowania powyższych przepisów uznać należało za nieuprawnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.