I OSK 1433/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. i Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1493/17 w sprawie ze skargi J.Z. i Z. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. Z. i Z. Z. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r. (sygn. akt I SA/Wa 1493/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z. i Z. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości. Z ustaleń Sądu Wojewódzkiego wynikało, że Wójt Gminy [...] wszczął - z urzędu - postępowanie w sprawie podziału geodezyjnego nieruchomości, będącej własnością J. Z. i Z. Z., położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], a stanowiącej działkę ew. nr [...] pow. [...] ha. Celem zaś tego postepowania było wydzielenie dwóch nowych działek o numerach: nr [...] (pow. [...] ha) – jako przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną oraz nr [...] (pow. [...] ha) – jako przeznaczonej pod drogę gminną nr [...] - ul. [...]. Następnie, w dniu [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Wójt Gminy [...] - działając na podstawie art. 93 ust. 1-5 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2016 r. poz. 2147) dalej: "u.g.n." - wydał postanowienie nr [...] pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału geodezyjnego w/w nieruchomości, uznając, że był on zgodny z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], uchwalonego w dniu [...] czerwca 2003 r. przez Radę Gminy [...] (uchwała nr IX/53/2003, Dz. Urz. woj. mazow. nr 211, poz. 5376 ze zm.). Rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej, na skutek zażalenia wniesionego przez J. Z. i Z. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z [...] lipca 2017 r., utrzymało w mocy wyżej opisane postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż wg ustaleń planu, zabudowana działka nr [...] w przeważającej części była położona na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla otoczenia, lub których uciążliwość nie wykracza poza zewnętrzne ściany budynków, w formie lokali wbudowanych w budynki mieszkaniowe (symbol planistyczny [...]). Od strony wschodniej, przylegającej do ul. [...], jej część (od linii istniejącego na niej trwałego ogrodzenia do granic działki) usytuowana była natomiast na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], którym oznaczono sieć ulic lokalnych klasy L, stanowiących podstawowy system obsługi terenów objętych planem i ich powiązań z układem komunikacyjnym gminy (§ 22 uchwały nr IX/53/2003). Zgodnie zaś z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 24 stycznia 2001 nr XXXIV/2019/2001, ulica [...] zaliczona została do kategorii dróg gminnych. Wskazując, iż przedmiotowe postępowanie podziałowe miało na celu wydzielenie ternu przeznaczonego pod drogę publiczną - gminną (ul. [...]), zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], Kolegium podkreśliło, iż podział ten miał tym samym na względzie realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 u.g.n., a co umożliwiało w związku z tym wszczęcie postępowania podziałowego z urzędu (art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n.). Kształt i powierzchnia powstających działek był zaś wynikiem realizacji ww. planu. Wydzielona działka, o projektowanym numerze [...], stanowić miała część drogi gminnej, zaś projektowana działka nr [...] - była położona na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowa mogła być nadal wykorzystywana w dotychczasowy sposób. Zaznaczono również, że wydzielenie terenu pod drogę nastąpiło po istniejącym stałym ogrodzeniu i nie naruszało tym samym części użytkowanej jako teren mieszkaniowy a ponadto, nowoutworzona działka nr [...] miała zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. W konkluzji Kolegium stwierdziło więc, że wstępny projekt podziału nieruchomości był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] z dnia 25 czerwca 2003 r. nr IX/53/2003), został wykonany zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663) i załączone do niego zostały wszystkie, wymagane art. 97 ust. 1a u.g.n., dokumenty (wypis z katastru, odbitka z mapy katastralnej, odpis z księgi wieczystej, wstępny projekt podziału). Na wyżej przedstawione postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] J. Z. i Z. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili organowi rażące naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 93 i art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Oddalając – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skoro kwestionowane postanowienie było tylko aktem kończącym pierwszy etap postępowania podziałowego (jego przedmiotem było jedynie wyrażenie opinii o zgodności zaproponowanego podziału należącej do skarżących nieruchomości) to organ opiniujący mógł w tym przypadku prowadzić swoje rozważania w powyższym zakresie (art. 93 ust. 4 u.g.n.). Sąd zaakcentował też, że rozmieszczenie inwestycji celu publicznego na danym terenie (a więc także zasadność realizacji inwestycji) ukształtowane zostało już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. To w nim bowiem, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073), następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jako akt prawa miejscowego, jest on zaś źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W rezultacie zatem, nieruchomość, na której w planie miejscowym ustalono przebieg drogi publicznej, staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie tego planu. W konsekwencji – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - celowość takiego, a nie innego zaprojektowania przebiegu pasa drogowego ul. [...], w tym parametrów poszczególnych jego elementów, pozostawała poza granicami niniejszego postępowania. Okoliczności te mogły by być bowiem ewentualnie przedmiotem rozważań i ocen sądu administracyjnego, ale w ramach rozpoznawania skargi wniesionej przez podmiot ku temu uprawniony w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875), mającej za przedmiot ów plan. W związku z tym Sąd Wojewódzki stwierdził, że (cyt.): " Wbrew więc subiektywnemu przekonaniu skarżących, prawidłowo organy do tej materii, przy podejmowaniu rozstrzygnięcie w przedmiocie opinii o wstępnym projekcie podziału nieruchomości, się nie odnosiły. Podnoszone zatem w tym kontekście zarzuty naruszenia przywołanych w skardze zasad ogólnych procedury administracyjnej, prowadzący do naruszenia prawa materialnego - którego to naruszenia skarżący upatrywali w braku szczegółowej analizy zasadności lokalizacji w obszarze ich działki fragmentu drogi gminnej – uznać należy za chybione". Co do zaś oceny samej opinii podziałowej, Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony prawidłowo i - co do zasady - nie był sporny. Nie budził on również wątpliwości Sądu. Granice podziału przedmiotowej działki (uwidocznione na mapie ze wstępnym projektem podziału działki nr [...]) przebiegały wzdłuż obligatoryjnych linii rozgraniczających te tereny, oznaczonych w części graficznej planu liniami ciągłymi (co także było okolicznością niesporną). Ostatecznie Sąd przyjął, że nie istniała w tym przypadku przeszkoda faktyczna i prawna, która wykluczałaby wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie podziału opisanej na wstępie nieruchomości jak i możliwości pozytywnego zaopiniowania przez organ rozstrzygający zaproponowanego wstępnego jej podziału. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. Z. i Z. Z. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie to jest: a) art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze późn. zm.) - poprzez błędne przyjęcie istnienia przesłanki "niezbędności" podziału nieruchomości dla realizacji celu publicznego, warunkującej możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania działowego z urzędu, b) art. 93 ust. 1 u.g.n. - poprzez błędne przyjęcie, że zachodzi zgodność projektowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 152 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.k. - poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], dotyczące zaopiniowania projektu podziału działki nr ew. [...], położonej w obrębie [...] gmina [...], przy ul. [...], spełnia warunek prawidłowego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., podczas gdy postanowienie organu I instancji obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną w postaci braku wskazania powierzchni wydzielonych działek w następstwie projektowanego podziału działki o numerze ewidencyjnym [...], b) art. 152 § p.p.s.a. w zw.134 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organy administracyjne w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego doszło do zaniechania wymienionego obowiązku w postaci braku zbadania prawidłowości wstępnego projektu podziału nieruchomości. Doprowadziło to w konsekwencji do wydania rozstrzygnięcia, które nie jest możliwe do wykonania, z uwagi na brak wskazania w rozstrzygnięciu organu I instancji powierzchni wydzielonych działek, co uniemożliwia stwierdzenie zgodności projektowanego podziału z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, c) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 141 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. - przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] i poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...]kwietnia 2017 r., oraz orzeczenie o niezgodności projektowanego podziału z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - na podstawie z art. 188 p.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te opierały się na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów proceduralnych. Odnosząc się zaś w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych stwierdzić należy, że były one uzasadnione. Zaskarżonym wyrokiem, Sąd Wojewódzki oddalił skargę J. i Z. małżonków Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], utrzymujące z mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], w którym organ - w postępowaniu wszczętym z urzędu - pozytywnie zaopiniował projektu podziału działki nr ew. [...], położonej obrębie [...] gmina [...], przy ul. [...]. Wprawdzie w sentencji postanowienia opiniującego – jako podstawę orzekania wskazano jedynie na przepisy art. 93 ust. 1, 2,3,4,5 i art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. (Dz. U. 2016 poz. 2147) tym niemniej nie ulega wątpliwości, że wstępny projekt podziału winien odpowiadać wymogom formalnym, przewidzianym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Zgodnie zaś z § 3.1. w/w rozporządzenia wykonawczego, wstępny projekt podziału nieruchomości, opracowuje się na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - na kopii mapy katastralnej, uzupełnionej o niezbędne dla projektu podziału elementy zagospodarowania terenu. Wstępny projekt podziału nieruchomości powinien też zawierać w szczególności: 1. granice nieruchomości podlegającej podziałowi, 2. oznaczenie nieruchomości podlegającej podziałowi według danych z katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, a w razie jej braku - według innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości, 3. powierzchnię nieruchomości podlegającej podziałowi, 4. naniesione w kolorze czerwonym granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu, 5. przedstawione w kolorze czerwonym powierzchnie projektowanych do wydzielenia działek gruntu, 6. przedstawioną w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycję sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. W związku z tym zaś, że w treści sentencji postanowienia Wójta Gminy [...], powierzchnia projektowanych działek została określona jedynie w przybliżeniu bo poprzez określenie powierzchni projektowanej działki nr [...] na (cyt.): "około [...] ha" i działki nr [...] na - "około [...] ha", to obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było m. in. zbadanie, czy takie sformułowanie sentencji orzeczenia organu I instancji (utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem Kolegium) spełniało wymagania obowiązujących w tej materii przepisów prawa. Innymi słowy, czy w przypadku braku dokładnego określenia powierzchni wydzielanych działek w postanowieniu opiniującym, postanowienie to będzie mogło stanowić podstawę do wydania postanowienia zatwierdzającego podział. To ostatnie bowiem orzeczenie jest wydawane w ramach związania organu wcześniejszą opinią. Takiej oceny zaś zaskarżony wyrok nie zawiera. Ponadto, zauważyć należy, a co zresztą dostrzegł Sąd I instancji (k. 3 in fine uzasadnienia zaskarżonego wyroku), iż skarżący w skardze do tegoż Sądu podnosili m. in. (cyt.): " że budowa drogi, której przebieg ma zostać rzekomo ustalony została ukończona w roku 2014 (...)". Zatem, chociaż istotnie w postanowieniu opiniującym zgodność podział z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ ocenia jedynie powyższą kwestię (czyli zgodność projektowanego podziału z postanowieniami planu), to nie sposób jednak przyjąć, aby nie wymagała wyjaśnienia kwestia polegająca na tym, że - jak twierdziły strony postępowania - inwestycja objęta takim planem ( sporządzonym w 2003 r. ) została już w całości zrealizowana w 2014 r. W takiej bowiem sytuacji postępowanie podziałowe byłoby w zasadzie bezprzedmiotowe, gdyż cel publiczny, przewidziany w planie byłby już zrealizowany. Podstawowym jednak zagadnieniem, które w tej sprawie wymagało rozważenia była okoliczność, że - utrzymane w mocy przez zaskarżone postanowienie Kolegium - postanowienie opiniujące Wójta Gminy zostało wydane w postępowaniu podziałowym wszczętym z urzędu. Zagadnienie to wprawdzie nie było podnoszone w skardze ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ale brak rozważenia tej kwestii przez Sąd Wojewódzki mieścił się w zarzucie kasacyjnym, opartym na art. 141 § 4 p.p.s.a. (niewyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia) a - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - w analizowanej sprawie zagadnienie to miało rozstrzygające znaczenie. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. W związku z powyższym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w części doktryny przyjmuje się, iż postanowienie opiniujące zgodność projektowanego podziału z treścią planu miejscowego jest wydawane tylko w postępowaniu podziałowym prowadzonym na wniosek strony. Nie ma bowiem uzasadnionej potrzeby by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wystarczy bowiem ocena organu, że wymagana zgodność występuje po czym organ zleca geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, to powinien zostać zatwierdzony (vide np: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 403/07, LEX nr 453979, z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 450/14, LEX nr 1950958, z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1063/15, LEX nr 2277802 i Marian Wolanin - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt I SA/Rz 899/98, OSP 1999, z. 5, poz. 106) oraz Marian Wolanin – Podziały i scalenia nieruchomości, wyd. C.H.BECK Warszawa 2011, str. 235). Uznając zatem, że zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., skład orzekający uznał, że ocena pozostałych zarzutów kasacyjnych była - na tym etapie – przedwczesna. Przy ponownym zaś rozpatrywaniu skargi Sąd Wojewódzki winien przede wszystkim wyjaśnić kwestię prawidłowości wydania postanowienia opiniującego projekt podziału ewidencyjnego przedmiotowej nieruchomości jako, że zostało ono wydane w w postępowaniu podziałowym wszczętym z urzędu. Jeśliby zaś Sąd Wojewódzki stał na stanowisku, że wydanie tego rodzaju aktu było w tym przypadku prawidłowe, to wówczas winien stanowisko swoje w tej materii uzasadnić i odnieść się do pozostałych, wyżej omówionych kwestii. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art.203 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 4