II OSK 1376/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1405/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1405/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2017 r. zostało wydane z naruszeniem w/w przepisu prawa materialnego, w związku z czym Sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienie w całości; 2) art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, pomimo niewyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący; 3) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw ku temu, ażeby skargę uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego (w szczególności zaś przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z przepisem art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a. oraz przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych); 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenia się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do powtórzenia stanowiska ferowanego przez organ, bez dokonania jego krytycznej oceny; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 5) art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że odległość zamierzonej inwestycji, określona przez skarżącego na 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, jest niewystarczająca dla zajęcia przez organ pozytywnego dla skarżącego stanowiska w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy poddać analizie zarzuty procesowe, jednak od razu zaznaczyć trzeba, że w niniejszej sprawie skuteczność dwóch zarzutów proceduralnych jest uwarunkowana zasadnością materialnej podstawy kasacji (zarzuty nr 1 i 3). Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenie się przez Sąd do powtórzenia stanowiska organu bez jego krytycznej oceny. Sąd pierwszej instancji nie tylko podał, ale także wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Nie ograniczył się do akceptacji stanowiska zajętego przez organ. Rozważania Sądu w tej mierze są trafne i precyzyjne oraz wskazują na wyrażenie własnego stanowiska. Użycie zwrotu o podzieleniu stanowiska organu nie oznacza, wbrew tezie kasacji, braku własnego stanowiska. Skoro zaś Sąd podzielił stanowisko prawne organu, to nie mógł jednocześnie tego stanowiska zakwestionować (jeśli tak rozumieć stwierdzenie skarżącej, że Sąd powinien "dokonać jego krytycznej oceny"). Trafność merytorycznego stanowiska zajętego przez Sąd nie może być podnoszona z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Zagadnienie to zostanie omówione w odniesieniu do materialnej podstawy kasacji. Nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Materiał dowodowy, istotny z punktu widzenia prawa materialnego został wyczerpująco zebrany i oceniony. Charakterystyczne jest to, że skarżąca nie podała ewentualnie brakujących dowodów albo dowodów, które proponowała w postępowaniu uzgodnieniowym, które powinny być przeprowadzone, a których organ z naruszeniem art.. 77 § 1 K.p.a., nie przeprowadził. Nie podważyła także ustalonej przez organ specjalistyczny, jakim jest zarządca drogi, istotnej okoliczności faktyczno-prawnej, jaką jest możliwość przewrócenia się stacji bazowej w razie, jak to określił zarządca drogi "ekstremalnie negatywnych warunków atmosferycznych". Odnosząc się do omawianego zarzutu można jeszcze tylko odnotować, że ani w opisie naruszenia, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wnosząca kasację nie podała, na czym polegało naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.). Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W przepisie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określono warunków, spełnienie których powinno skutkować pozytywnym uzgodnieniem lokalizacji inwestycji. Uzgodnienie to ma zatem charakter co do zasady uznaniowy, przy czym zakres tego uznania zależy od okoliczności konkretnej inwestycji (por. wyrok WSA w Gliwicach, z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 930/18). Jest oczywiste, że uznanie nie oznacza dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego. W konsekwencji należy przyjąć, w ślad za utrwalonym w orzecznictwie poglądem, że zarządca drogi powinien w postępowaniu uzgodnieniowym kierować się zakresem swoich zadań oraz swojej właściwości rzeczowej (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2386/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2100/06; Igor Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", LEX 2013, pkt 19 do art. 53 ). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 tej ustawy, ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Usytuowanie obiektów budowlanych przy drogach normują przepisy szczególne, tj. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Jest niewątpliwe, że także przepisy art. 43 ust. 1, określające odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, powinny być przez zarządcę drogi uwzględniane w postępowaniu o uzgodnienie lokalizacji obiektu budowlanego na obszarze przyległym do pasa drogowego. Z uwagi na brzmienie przepisu, który określa minimalne odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, uznanie zarządcy nie dotyczy tej minimalnej odległości. W tym zakresie przepis art. 43 ust. 1 ma charakter związany. Natomiast rozstrzygnięcie, czy odległość minimalna jest wystarczająca, czy też należy określić odległość lokalizowanego obiektu od krawędzi jezdni większą od minimalnej, pozostaje w sferze uznania zarządcy drogi. Wybór rozstrzygnięcia, jak wynika z poprzedzających rozważań, powinien być uwarunkowany kryteriami należącymi do sfery ochrony dróg oraz okolicznościami konkretnej sprawy. Określenie przez zarządcę drogi odległości z powołaniem się na zapobieganie pogorszeniu bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), co do zasady oznacza kierowanie się ustawowymi kryteriami uznania administracyjnego. Wybór ten, w odniesieniu do objętej wnioskiem inwestycji, nie ma charakteru abstrakcyjnego, czy też biurokratycznego. Znajduje on uzasadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy. Z uwagi na wysokość lokalizowanego obiektu obowiązkiem zarządcy było określenie odległości w taki sposób aby ewentualne przewrócenie się masztu nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej. Cel ten jest możliwy do osiągnięcia przy określeniu odległości obiektu od krawędzi jezdni większej od wysokości obiektu. Zauważyć jeszcze trzeba, że organ nie tylko nawiązał do kryteriów ustawowych uznania oraz zbadał ich zastosowanie w indywidualnej sprawie konkretnego adresata. Nadto, wybór rozstrzygnięcia został wyczerpująco uzasadniony. Nie doszło zatem do przekroczenia granic uznania administracyjnego. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.