II OSK 2386/19

Dnia 26 maja 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 930/18 w sprawie ze skargi P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 930/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Zarząd Województwa [...] odmówił uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie reklamy wizualnej na terenie działki nr [...], poza granicami pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], ul. [...] w U.. Organ I instancji ocenił, że planowana lokalizacja ww. reklamy w obrębie skrzyżowania drogowego będzie miała wpływ na pogorszenie bezpieczeństwa duchu drogowego. Reklama w obrębie skrzyżowania spowoduje odwrócenie uwagi kierowców i tym samym doprowadzi do powstania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Rejon skrzyżowania wymaga zachowania szczególnej ostrożności. Obowiązkiem kierowcy jest obserwowanie jezdni w celu sprawnego i bezpiecznego kierowania pojazdem. Powołano się także na statystyki policyjne. Podkreślono, że obowiązkiem administratora drogi jest jej ochrona zwłaszcza w przypadku kiedy urządzenie montowane w pobliżu drogi może mieć bezpośredni wpływ na kierujących pojazdami. Zarządca drogi zobligowany jest do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego. W ocenie Zarządu Województwa, interes społeczny – bezpieczeństwo ruchu drogowego i pieszego, jest dobrem nadrzędnym w tym przypadku, przed interesem inwestora, zmierzającym do umieszczenia reklamy w obszarze skrzyżowania, co niewątpliwie będzie stwarzało zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Zażalenie od ww. postanowienia wniosła skarżąca Spółka. Zaskarżonym postanowieniem SKO [...] utrzymało w mocy ww. postanowienie. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie wskazywanego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie SKO, nie jest zasadny zarzut dotyczący braku udowodnienia korelacji między reklamą wizualną, a bezpieczeństwem ruchu drogowego. Przyjęcie braku takiego związku byłoby całkowicie nielogiczne. Oznaczałoby bowiem, że sytuowanie reklam wzdłuż drogi jest bezcelowe, gdyż uczestnicy ruchu drogowego nie zwracają na nie uwagi. Skoro jednak istotą tablicy reklamowej jest choćby chwilowe skupienie na niej uwagi kierowcy, to przez ową chwilę kierowca nie jest w pełni skoncentrowany na kierowaniu pojazdem. Nawet chwilowy brak koncentracji może skutkować kolizją lub innym niebezpiecznym zdarzeniem. Wymieniona wyżej droga wojewódzka jest drogą o dużym natężeniu ruchu, a skrzyżowanie pozbawione jest sygnalizacji świetlnej. Kierowcy muszą zachować na nim szczególną ostrożność. Lokalizowanie w pobliżu skrzyżowania tablicy wizualnej niesie za sobą zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Powołano się także na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki, czy jej prawem własności. Kolegium odniosło się również do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie jest bowiem powodem odmowy uzgodnienia odległość nośnika od zewnętrznej krawędzi jezdni. To, że tablica reklamowa ma być zlokalizowana w odległości 22 m od krawędzi jezdni nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Jedynym powodem odmowy uzgodnienia jest zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Spółka, domagając się stwierdzenia nieważności postanowień organów I i II instancji – ewentualnie ich uchylenie. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 6 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych; a także art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 930/18, oddalając skargę, wskazał, że jedynie częściowo można wiązać zastosowanie normy zawartej w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przy czym nie zachodzi to w przedmiotowej sprawie z tego względu, że mamy do czynienia z usytuowaniem reklamy poza obszarem zabudowanym, w odległości 22 m od krawędzi jezdni – drogi wojewódzkiej. Zważywszy na odległość od krawędzi jezdni, wynikającą z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i wynoszącą 20 m, nie ma przeszkód do lokalizacji tego przedsięwzięcia w takim miejscu. Zdaniem Sądu, to że z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika zakaz usytuowania reklamy w miejscu przewidzianym przez inwestora, nie oznacza jednak braku podstaw do zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Nie budzi większych wątpliwości, wbrew stanowisku skarżącej, że art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. zawiera normę kompetencyjną upoważniającą zarządcę drogi do uzgodnienia lokalizacji przedsięwzięcia sytuowanego na obszarze przyległym do pasa drogowego. W normie tej wskazany jest organ uprawniony do uzgadniania, a w jej hipotezie – sytuacja, w której uzgodnienie jest wymagane. Co więcej, zważywszy na art. 53 ust. 3 u.p.z.p. (uzgadnianie w trybie art. 106 K.p.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. (uchylenie decyzji wydanej bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu) możemy zrekonstruować także sankcję, jaka wiązać się będzie z brakiem uzgodnienia. Wbrew stanowisku skarżącej nie jest to tylko norma "kompetencyjna" (rozumiana jako wskazująca tylko organ kompetentny do załatwienia sprawy), ale pełna norma meterialnoprawna. W ocenie Sądu, problem trudności wykładni pojęcia "obszaru przyległego do pasa drogowego", nie oznacza jednak zwolnienia z obowiązku poczynienia takich ustaleń w konkretnym przypadku. Wyniki wykładni językowej, a więc zasadniczej dla prawa administracyjnego, wskazują, że chodzi o działki (nieruchomości) przylegające bezpośrednio do pasa drogowego (pozostające w bezpośrednim sąsiedztwie). Działka wskazywana przez inwestora pod lokalizację reklamy, bezpośrednio przylega do pasa drogowego drogi wojewódzkiej, a więc mieści się w zakresie hipotezy art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Akt uzgodnieniowy, podjęty na tej podstawie prawnej, nie ma charakteru związanego. To akt uznaniowy, a zważywszy na zadania i kompetencje organu zarządzającego drogą publiczną, podstawową dyrektywą będzie bezpieczeństwo użytkowników drogi publicznej (bezpieczeństwo ruchu drogowego). W tej sprawie organ I instancji, odmawiając uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego, uznał, że projektowana reklama ze względu na usytuowanie w pobliżu skrzyżowania (ok. 33 m) z natury rzeczy będzie przyciągała uwagę kierowców, tym samy stwarzając zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast skrzyżowanie jest miejscem, w którym kierujący pojazdem ma zachować nie tylko zwykłą, ale szczególna ostrożność, co wynika z art. 25 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990). Sąd podkreślił również, że prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r., I OSK 276/11; z 12 maja 2011 r., I OSK 1068/10; z 27 lutego 2014 r., I OSK 1786/12). Wobec tego Sąd uznał, że stanowisko organów orzekających w sprawie należy podzielić i nie zmienia tego faktu to, iż w tym zakresie nie prowadziły postępowania dowodowego (jeden z zarzutów skargi). Wystarczające jest tu doświadczenie życiowe oraz doświadczenie organu zarządzającego drogą publiczną, a także wspomniany wyżej wymóg zachowania szczególnej ostrożności w rejonie skrzyżowań. Ponadto nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze tak w odniesieniu do naruszeń prawa materialnego (art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) oraz procesowego (art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). W szczególności nie mogła się ostać teza o braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonego postanowienia, jak i stanowisko kwestionujące możliwość traktowania jako podstawy prawnej art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że przepisy te konstruują po stronie organu uzgadniającego "pełną normę materialną prawną", kwalifikującą akt uzgodnieniowy jako uznaniowy, podczas gdy regulacja art. 53 ust. 3 u.p.z.p. jest adresowana do organu wydającego decyzję lokalizacyjną, a nie do organu uzgadniającego w ramach postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zaś w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. nie sposób przeprowadzić wykładni skutkującej przyznaniem organowi uzgadniającemu kompetencji do wydania postanowienia w warunkach uznania administracyjnego; - art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w uznaniu, że przedmiotowe unormowanie nie zawiera wyłącznej, wystarczającej i pełnej podstawy materialnoprawnej aktu uzgodnieniowego, podczas gdy przepis ten określa w sposób stanowczy i jednoznaczny warunki lokalizacji obiektów budowlanych i reklam (niebędących obiektami budowlanymi) w sąsiedztwie dróg poza obszarami zabudowanymi w uzależnieniu od kategorii drogi, odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni oraz ich usytuowania "w" albo też "poza" terenem zabudowy. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 80 K.p.a. przez odmowę uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia w następstwie uznania, że doświadczenie życiowe, doświadczenie organu zarządzającego drogą publiczną, a także wymóg zachowania szczególnej ostrożności w rejonie skrzyżowań, pomimo nieprzeprowadzenia żadnego postępowania dowodowego przez organy postępowania w tym zakresie, stanowią samoistną postawę przyjęcia, iż przedsięwzięcie polegające na postawieniu reklamy wizualnej rodzi zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego, poruszających się ww. drogą wojewódzką. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO [...] wniosło o jej oddalenie. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wynika kompetencja zarządcy drogi do uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego w procedurze o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (patrz też art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym art. 53 ust. 4 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy). W zasadzie taka kompetencja zarządy drogi wynika wprost z ww. przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zarządca drogi jest właściwy do uzgodnienia planowanej inwestycji, jeżeli znajduje się ona w obszarze pasa drogowego lub oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Na uwagę zaś zasługuje, że w przepisach tych ustawodawca nie zawarł zakresu dokonywanego uzgodnienia (brak wskazania kryteriów takiego uzgodnienia) poza wskazaniem, że uzgodnienie ma dotyczyć obszarów przyległych do pasa drogowego. Taki zakres regulacji uprawnia do stwierdzenia, że uzgodnienie ma charakter uznaniowy, na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji. To nie oznacza, że zarządca drogi, dokonując uzgodnienia, może dokonać w tym zakresie dowolnej oceny, tj. nieograniczonej ramami ustawowymi. Skoro art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego, to zarządca drogi powinien w tym przypadku prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 tej ustawy ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Trudno przyjąć, że w przypadku uzgodnienia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłoby spowodować posadowienie takiego obiektu miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi. Dlatego powoływanie się w skardze kasacyjnej, że zakres uzgodnienia powinien opierać się na treści art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ przepis ten określa w sposób stanowczy i jednoznaczny warunki lokalizacji obiektów budowlanych i reklam (niebędących obiektami budowlanymi) w sąsiedztwie dróg poza obszarami zabudowanymi w uzależnieniu od kategorii drogi, odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni oraz ich usytuowania "w" albo też "poza" terenem zabudowy, nie jest wystarczające do podważenia legalności oceny prawnej wypowiedzianej w tym zakresie przez Sąd I instancji, a tym samym uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny twierdzeń strony skarżącej kasacyjnie. Należy zwrócić uwagę, że gdyby jedynym kryterium oceny była odległość obiektu budowlanego od pasa drogowego (jak tego oczekuje strona skarżąca kasacyjnie), to brak byłoby potrzeby uzgadniania danej inwestycji przez wyspecjalizowany organ – zarządcę drogi, gdyż spełnienie tego kryterium z łatwością mógłby ocenić organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Dlatego uprawnionym jest wypowiedziany w orzecznictwie pogląd prawny, zgodnie z którym niemożność sytuowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest tylko jednym z warunków uzyskania zgody na lokalizację obiektu na obszarze przyległym do pasa drogowego. Innymi są np. niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych), niepowodowanie oślepiania albo niewprowadzanie w błąd uczestników ruchu drogowego (art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy – Prawo o ruchu drogowym) – por. wyroki NSA: z 2 października 2013 r., II OSK 1198/12; z 2 października 2015 r., II OSK 357/14. Zatem określenie obszaru przyległego do pasa drogowego, na którym wymagane jest uzgodnienie zarządcy drogi dla projektowanego obiektu budowlanego zależy od okoliczności danej sprawy. Co do sytuowania konstrukcji reklamowych za takie kryterium należy przyjąć też to czy jest ona skierowana do uczestników ruchu drogowego, jakie są jej gabaryty, czy jest to reklama świetlna (emitująca światło) czy podświetlana. A w okolicznościach tej sprawy wskazywano właśnie na kwestie wpływu przedmiotowej reklamy na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego z uwagi na jej wielkość i sposób ekspozycji – tablica LED. Natomiast w odniesieniu do art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Sąd I instancji, omawiając kompetencje zarządcy drogi, przywołał ten przepis jedynie celem wskazania na skutki braku takiego uzgodnienia przy ocenie dokonywanej przez właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy – możliwość zrekonstruowania sankcji związanej z brakiem uzgodnienia. Przepis ten nie został zaś wskazany przez Sąd jako główne źródło kompetencji zarządcy drogi w zakresie uzgodnienia planowanej inwestycji. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc zaś do zarzutu naruszenia prawa procesowego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczające było powołanie się na doświadczenie życiowe oraz doświadczenie organu zarządzającego drogą publiczną, a także wspomniany wyżej wymóg zachowania szczególnej ostrożności w rejonie skrzyżowań. O wadliwości przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego nie może świadczyć wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność oparcia się organu uzgodnieniowego na doświadczeniu życiowym. Mamy bowiem do czynienia z organem wyspecjalizowanym, który w zakresie swych kompetencji ma wiedzę na temat nie tylko zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale i wszystkich aspektów z tym ruchem związanych. Nie ulega wątpliwości, że zarządca drogi jako wyspecjalizowany organ jest w stanie samodzielnie dokonać oceny, np. co do czy przedsięwzięcie polegające na postawieniu reklamy wizualnej rodzi zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego, poruszających się ww. drogą wojewódzką. Skarżąca Spółka poza kontestowaniem sposobu ustaleń organu nie przedstawiła innych danych czy źródeł z których wynikałoby, że fakty podane przez organ nie są rzetelne i w związku z tym nie powinny być podstawą do ustalania stanu faktycznego. W takiej sytuacji argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej jest gołosłowna i jako taka nie może prowadzić do skutecznego podważenia oceny w zakresie wskazywanego w sprawie aspektu bezpieczeństwa ruchu. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 80 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie wykazano bowiem aby powołanie się przez organ na doświadczenie życiowe i wskazywany w skardze kasacyjnej brak przeprowadzenia postępowania dowodowego stanowiło wadę postępowania, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.